地方立法程序研究

　　地方立法,是我國立法體系較低層次的,但在法制建設和整個國家、社會和公民生活中作用極為重大的、不可或缺的一種立法體制。以下是學習啦小編為你整理的地方立法程序研究，希望大家喜歡!

　　地方立法程序研究

　　本報告是在立法法制定實施后地方立法工作格局發生較大變化的歷史背景下，從地方尤其是北京市的實際出發，就新形勢下人民代表大會及其會的立法程序，所作的全面、系統和務實的研究。

　　報告共分四章，分別是第一章“我國的立法體制與立法權限”、第二章“人大會立法程序研究”、 第三章“人民代表大會的立法程序”和第四章“京、津、滬、渝四直轄市立法程序之比較”。

　　第一章介紹了我國既統一又分層次的立法體制和相對明確的立法權限。

　　第二章是報告主體部分，討論了地方立法程序的基本原則和會立法工作中的每一個重要環節，主要有：地方立法程序的法源和原則、立法規劃、年度立法計劃、法規草案的起草、有關委員會的先行審議或審查、會審議、法制委員會的統一審議、征求意見、會再次審議、表決、通過與公布，等等。最后討論了作為同屬于“立法程序”范圍，并與法規制定程序并列的法規解釋和法規的修改、廢止程序。

　　關于地方立法程序的法源和原則。報告認為，除憲法、組織法、立法法以及其他法律外，各地自己制定的法規也是地方立法程序的重要法源。地方立法程序的基本原則有民主原則、科學原則和遵循上位法原則。

　　關于立法規劃。報告認為，立法規劃對今后幾年立法總形勢具有提示意義，對立法工作有一定的指導作用。制定規劃，應當考慮幾方面的關系：一是與改革、發展規劃相結合;二是注意實施好國家的法律、行政法規;三是防止部門立法和分散立法的傾向，注重立法的系統性、整合性;四是合理體現地方性法規和政府規章的分工;五是系統考慮立、改、廢，做到地方立法的有效和及時。規劃的制定首先是時間要求;其次是具體工作機構;然后是程序。規劃制定后，要采取多種有效措施保證執行。

　　關于年度立法計劃。報告認為，計劃比規劃更具有現實的指導意義。它能促進立法工作的有序進行，確定重點項目并保證它能得到更多的關注。計劃(包括規劃)的制定程序，一是要充分發揮法制委員會的作用;二是要充分發揚民主，廣泛聽取意見。當前，特別應當注意的是要克服在項目的選擇和安排上“重機關尤其是政府部門提出的項目、輕團體和個人提出的項目”的傾向。

　　關于法規草案的起草。報告認為，目前多數地方的起草體制簡單地說就是“誰提出法規案誰組織起草，誰組織起草誰負責立項和論證”。當前，由于多種原因，大多數法規案由政府起草、政府提出。但政府的性質是執行法律、法規，過多地起草與自身職責權限相關的法規案，有既是運動員又充當裁判之嫌。起草主體應當多元化。這對合理規范行政權的行使，提高立法的權威，加強人大會在立法工作中的主導地位，具有重要意義。起草人不能充當決策人。

　　關于有關委員會的先行審議或審查。報告認為，在立法過程中發揮兩個積極性，即發揮統一審議機構和其他機構的積極性，就是發揮兩方面的優勢，即既發揮法制委員會地位超脫、對法律問題比較嫻熟的優勢，同時發揮其他各機構長期積累的熟悉專業和立法經驗豐富的優勢，做到優勢互補，為會審議法規案提供比較好的基礎。這是貫徹實施立法法、提高地方立法質量的核心問題之一。

　　關于會的初次審議。報告認為，在第一次審議時，可以重點就法規制定的必要性、框架、主要條款的可行性等宏觀一些的問題進行深入審議。第二次審議時，可以重點就具體條款的含義、與相關法律法規條款的關系、立法技術等具體微觀的問題進行深入審議。這樣，可以減少審議中的重復和迂回，有利于提高會議質量。

　　關于法制委員會的統一審議。報告認為，統一審議是為會的審議和表決服務的，不會架空會的立法職權。統一審議范圍是全面的，既包括對草案內容的審議，又包括對草案文字、表述等立法技術方面的審議。對內容的審議，既審議它是否符合實際需要，也審議它與法律法規的關系;既審議其合法性，也審議其合理性。關于統一審議機構——法制委員會與其他機構的關系，一是必須充分發揮法制委員會統一審議的職能作用，同時，要充分發揮其他機構在立法中的作用;二是工作中，法制委員會與其他機構應當多溝通、多協商，做到你中有我，我中有你。

　　關于聽取意見程序。報告認為，廣泛聽取群眾意見，是社會主義法治的要求，是提高立法質量的重要方面。地方在制定法規過程中，在切實反映群眾意志方面，有不少成功的經驗。但仍存在不可忽視的問題。聽取意見程序的建設，要以直接反映和體現群眾意志的程序建設為中心，針對現實存在的問題，著重提高程序的透明度和群眾參與度。具體制度有：公民旁聽法規草案審議制度， 新聞媒體公開草案內容、審議情況的制度以及聽證會制度等。

　　關于聽證會制度。聽證會制度是指在主持人的主持下，利害關系人提交證據進行辯論、質證，決策人根據或主要根據案卷記錄作出決定的程序制度。立法聽證會有兩個基本功能：一是體現民主，二是調查事實。與座談會、論證會相比，一是議題有所不同;二是參加人范圍不一樣;三是參加人權利義務不同;四是具體程序有較大區別;五是效力不同。當前，立法聽證會需要進一步研究和規范的幾個問題是：一是適用范圍;二是啟動程序;三是主持人;四是參加人范圍;五是參加人權利;六是聽證會筆錄;七是正式說明。

　　關于會再次審議、表決、通過、公布與施行。報告認為，法制委員會統一審議后提出的報告和修改稿或表決稿，都必須在取得主任會議的同意后，才能交付會會議再次審議和表決。“主任會議的同意”，不在條文字面上，而隱藏在條文背后。法規草案表決稿交付表決前，常務委員會組成人員可以依法提出對法規草案表決稿的修正案。但修正案制度的實踐情況鮮有所聞。一個重要原因是已有的規定比較粗，難以操作。上海、重慶作了有益的探索。關于審議和表決問題，報告認為，我國目前實行整體審議和整體表決制度，對加快立法速度具有歷史的積極作用。但它對立法的質量是個制約。整體審議和整體表決只是我國立法工作中的通行做法而已，并沒有明確的法律依據。實行逐條審議和逐條表決的做法，不存在法律上的障礙。公布與施行中的問題，一是不能及時公布;二是生效時間的規定不符合實際，容易導致不公正。完善的辦法，一是建立法定制度，保證法規及時在本地主要報紙和立法機關的《公報》上公布;二是改進法規中對生效時間的規定。

　　關于法規案的撤回、擱置審議、暫不付表決與終止審議、未通過和重新提出。它們是正常立法過程中的幾種特殊情況。出現其中的任何一種情況，就可導致立法程序的中斷或重新開始。法律法規已經規定了這些程序制度，問題是有的規定還不夠具體，必須考慮要使它們成為可操作的活的制度，而不是僅僅停留在紙面上。有些地方如上海就作了有益的探索。

　　關于法規解釋程序。報告指出，法規解釋是立法工作的延伸，是在不制定新的法規和不對法規進行修改的情況下，通過闡釋原有法規條款的含義，擴大和延長法規適用范圍和使用壽命的一種經濟的立法方式。實踐中需要解釋法規的情形主要有兩種：一是法規的規定需要進一步明確具體含義的;二是法規制定后，出現新的情況，需要明確適用法規依據的。具體解釋程序一般由提出解釋要求→擬訂解釋草案→審議、修改→提出表決稿→表決、通過、公布等環節構成。

　　關于法規修改與廢止程序。報告指出，法規的修改和廢止是立法活動不可缺少的組成部分，是保持法規的及時和有效的必要手段。當前，地方修改與廢止法規的主要原因有：一是因政府機構改革使執法主體變更、主管機關名稱變化或職能調整而需要修訂;二是因實際情況發生變化而需要修訂或廢止;三是因與上位法不一致或上位法即將修改而需要修訂或廢止;四是因其他情況需要修訂。根據不同情況，可以采取以下幾種修改或廢止方式：一是捆綁式，將不同法規中需要修改的同類條款集合起來，分別列項，一并修改;二是采用修改決定的形式，對部分條款進行修改;三是全面修訂;四是廢止。修改、廢止程序與制定程序基本一致。

　　報告在第三章“人民代表大會的立法程序”中，重點論述了程序在確定立法事項中的重要作用——代表大會與會立法范圍的界定，以及代表大會立法工作具體程序和代表大會與會立法程序的銜接等問題。

　　報告第四章就京、津、滬、渝四直轄市人民代表大會與會立法程序的重要環節進行了全面比較。報告認為，總的看來，各地的規定既遵循了法律的規定，又與本地的實際情況相結合;既重視歷史因素，又著眼于現實，并適當地考慮未來的發展，都是比較好的法規。相對而言，北京、天津的規定比較穩妥，中規中矩;上海則周密細致;重慶大膽進取，多處創新。這表明相互學習、取長補短是提高立法工作質量必不可少的內容。

　　完善地方立法程序提高立法質量

　　(一)關于立法計劃編制

　　1、立法計劃立項缺乏相應標準。立法計劃項目的確定決定了立法工作的重點,什么標準的立法項目才能被列入立法計劃之中?現行的各級立法程序規范中，關于立法計劃的編制大多主要集中在負責編制的主體、審議主體、編制時間等一些硬性的規定上，而對立項標準往往沒有明確的要求，有些地方規定或使用一些抽象概括的語句，如“在廣泛征求社會各方面意見的基礎上”進行“綜合研究”、“符合經濟和社會發展需要”，等等。盡管我們知道法規條文的規定不能事無巨細，但這確實給開展實際工作的立法機構帶來了沒有一個標準可依的尷尬局面。標準即衡量事物的準則。立項標準的缺失首先會使立法計劃編制決策可能隨主觀意愿任意改變。

　　2、以部門報送項目為主，公眾參與積極性不高。立法條例第七條規定，國家機關和社會團體，企業事業組織以及公民都可以向市人民代表大會及其常務委員會提出立法建議。每年市人大會在編制立法計劃時，都會通過報紙和網絡向社會公開征詢立法計劃的建議項目，但效果往往不理想，一是廣大市民的參與積極性不高，收到的立法建議項目數量少;二是部分市民提出的立法建議不屬于地方立法的權限;三是市民提出的建議往往沒有法規草案稿，立法的難度較高，也就造成了市民提出的項目很難被列入立法計劃項目，在一定程序上也影響了市民參與的熱情。

　　(二)關于法規案起草

　　1、法規案的提出和起草主體單一，以政府部門為主起草渠道單一。從制定的100多件法規來看，除有關人大工作的法規外，其他方面的法規大部分由政府部門組織起草并提出議案。政府部門起草法規雖能夠調動其參與立法的積極性，有利于發揮政府部門熟悉行政管理和專業的長處。但政府部門因其本身的局限性，容易從部門利益出發考慮問題，帶有一定的行政色彩。

　　2、部分草案質量不高，對一些重要問題沒有充分協調。近年來有些法規草案質量不理想，一方面因為起草部門法律專業人員少，起草力量不足，法規草案只是對國家法律法規、部門規章或其他地市法規的匯編，缺乏地方特色，影響法規質量;另一方面對于涉及機構設置、人員分工、經費使用、執法主體之間界限不明以及一些重要內容分歧，需要多個部門進行協調的問題，由于部門之間互相獨立，部門利益和職責權限的限制，導致在起草階段，這些問題沒有完全解決，常常到了法規的審議階段，因為這些重要問題，再由人大牽頭政府進行協調，影響了法規審議的進程。

　　(三)關于法規案的審議

　　1、會審議有待完善。一是會審議重點不明確，審議時間不充分，影響了法規案的審議效率和質量;二是委員的發言缺乏引導，對立法背景了解不充分，常常憑經驗提出意見,一次審議下來，有時有用的修改意見不多，給工作人員的修改帶來困難。

　　2、法制委與有關專委會之間的工作協調機制有待完善。立法法頒布實施后,按照立法法的要求,法制委負責法規的統一審議，有關專委會負責法規的一審工作，改變了過去由專委會一包到底的審議方式,這樣以來,專委會會產生只要對法規提出初步意見的想法，擔心管的太多超越了權限，導致個別法規案因把關不嚴，審議時間倉促，對合法性、合理性、可行性等問題沒有議深、議透，進入統一審議階段，改動較大，甚至需要研究是否修改法規案的名稱、體例、調整范圍等一審前需要解決的基礎性問題，這不但影響了立法效率，還增加了立法成本。

　　3、立法公開及公民參與機制有待完善。這主要表現在法規草案公開征求意見和立法聽證方面。在一般情況下，法規草案被送到人大會后，市人大會會將法規草案全文刊登在廈門日報上，征求市民的意見，反饋效果卻不理想，除了一些市民生活相關的，如物業管理、道路交通等涉及市民生活出行等方面的法規，大部分的法規不被市民所關注。在立法聽證方面，也因為種種原因，至今沒有開展過立法聽證工作，不能充分傾聽市民真實意愿的表達，民主立法的機制沒有得到充分發揮。