地方禁止制發帶有立法性質的文件

　　加強備案審查制度和能力建設,把所有規范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件,以下是學習啦小編為你整理的地方禁止制發帶有立法性質的文件，希望大家喜歡!

　　地方禁止制發帶有立法性質的文件

　　黨的十八屆四中全會決定提出，明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。為實現這一重要法治目標，決定堅定地宣示“禁止地方制發帶有立法性質的文件”。而要落實這一措施，不僅要求我們全面準確地認識和理解中央這一禁令的宏旨和意蘊，還要求我們深入探討和正確把握這一禁令的法律內涵和所禁對象的識別標準，并建立切實可行的發現、制止此類文件的防范機制。具體來說，就是要弄清：何謂“帶有立法性質的文件”?制發“立法性文件”與立法有何不同?地方立法與制發“立法性文件”的區別在哪兒?哪些地方文件屬于禁止之列?用什么標準識別它?以怎樣的機制防范它的發布?顯而易見，只有準確而全面地回答了這些問題，才能將“禁止地方制發帶有立法性質的文件”這一禁令落到實處，有效防止部門利益和地方保護主義法律化，從而為推進依法治國營造良好的地方環境。

　　年收入低于10萬元不讓當村官、要求所有官員統一手機彩鈴、公務用車必須購買本地某品牌……這些讓人驚訝的要求，竟然都出自莊重嚴肅的“紅頭文件”。

　　近年來，由于對制發“紅頭文件”的約束、監督不強，一些政府部門、單位或者受利益驅動，或者缺乏法治意識，出臺了一些令人啼笑皆非、飽受詬病的“紅頭文件”。有的部門利用“紅頭文件”堂而皇之地攬權，有的部門用“紅頭文件”推卸責任，一些違法的政策措施隨之出現。

　　黨的十八屆四中全會明確要求，禁止地方制發帶有立法性質的文件。專家紛紛表示，這將有助于用法治手段遏制亂發、濫發“紅頭文件”行為。

　　其實，按照我國立法法規定，只有擁有立法權的國家機關，才有權制定、頒布相應名稱的規范性文件，即“帶有立法性質的文件”。據此，除了全國人大及其會、國務院外，只有省、自治區、直轄市以及較大的市的人大及其常務委員會、地方政府擁有制定地方性法規、規章的權力。

　　然而，在現實生活中，有的地方、部門往往采取制發“紅頭文件”的方式替代地方性法規、規章，以此達到“曲線救國”的目的。其實，“紅頭文件”并沒有嚴格的定義，只是與地方性法規、規章等需要經過嚴格的法定程序相比，“紅頭文件”由政府部門、單位自行制定、發布，主題往往是圍繞某一項具體工作、某一個具體問題，具有很強的針對性和操作性，對社會公眾的影響力也更為廣泛。

　　對此，中國人民大學教授朱力宇表示，一些沒有立法權的單位、機關擅自制發、濫發“紅頭文件”，不僅損害了我國的法制統一和權威，也給當地法治秩序造成了嚴重的破壞。從法律意義上來說，這種文件都是違法的。

　　2011年，某地一縣級政府出臺了《某某區村鎮住宅房屋拆遷補償安置辦法(試行)》，規定集體土地上村鎮房屋拆遷補償安置工作實行屬地負責制，政府有權進行強制拆遷。該規定一出臺，立即引發社會強烈關注，由此出現暴力拆遷現象，甚至引發群體性事件。

　　朱力宇表示，首先，縣級政府并不具備地方立法權，拆遷辦法本身就屬于典型的“無權立法”，這種文件是沒有法律效力的。其次，這份文件是典型的與民爭利行為，地方政府出臺規則為拆遷行為創造便利條件，不僅嚴重侵害了村民的合法權利，而且也給地方政府公信力和法治權威造成了嚴重破壞。

　　朱力宇認為，要落實“禁止地方制發帶有立法性質的文件”這一要求，一方面要加強備案審查工作，對于明顯與上位法相悖的規范性文件，要依法撤銷和糾正，從源頭上規范立法性文件。另一方面，要嚴格禁止一些沒有立法權限的政府機關單位隨意印發“帶有立法性質”的“紅頭文件”。

　　同時，違法的“紅頭文件”折射出法治思維的缺失。黨的十八屆四中全會提出要堅持依法執政，就是要求行政機關必須遵守憲法法律，不得在法律之外設定權力，不得作出沒有法律依據的減損權利或者增加義務的規定。

　　“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式辦事的能力，堅守法律底線。” 朱力宇說，有關部門還應當加快違法、過時“紅頭文件”的清理及廢止工作，完善違法追責機制。唯有如此，才能把權力關進制度的籠子里，維護法制統一和權威。

　　地方制立法性質的文件的識別標準

　　地方“立法性文件”的識別標準問題，其實就是如何準確區分地方“立法性文件”與地方“非立法性文件”的問題，這關系到能否有效預防、及時發現、及時制止地方制發帶有立法性質的文件。這是一個理論闡述簡單、實務操作復雜的大難題。

　　在美國，立法性規則與非立法性規則在理論上的區別十分明確。一部立法性規則基本上是一部行政法律——是對已有新法未完成的法律設計的委任性運作。立法性規則經常規定、修正與廢除義務、權利或豁免。相反，非立法性規則不是運用委任性的法律制定權力，只是對公眾、行政機關的職員與決定者提供指南，因而就不是行政法律。但在實踐中劃清兩者的界限卻十分困難。因為任何一種規則對公眾的實際影響都是相同的，兩種規則都在經常地解釋法律中的語言的含義，許多規則的法律效力很難典型地歸類于立法性規則或非立法性規則。[37]具體來說就是，在實踐中我們很難判斷一項規則究竟是在解釋法律還是在擴展法律。法院和法官們在判決中時常深陷困境。不過，在美國聯邦行政程序法頒布以來的半個多世紀里，法院和學界都在努力地尋找適宜的區分立法性規則和非立法性規則的標準。華盛頓特區法院在1993年“美國礦業聯合會訴采礦安全與健康管理局案”中提出了令人容易接受的區分兩類規則的基本標準。主要有四個：(1)若無此項規則，行政機關在執法或實施其他行為時就失去了充分的立法性基礎;(2)行政機關擬解釋的立法性規則是否太模糊或者太不確定，以至于不足以支持解釋性規則;(3)行政機關是否在明確地運用普遍性的立法權力;(4)此項規則是否有效地修正了先前的一項立法性規則。如果這幾個問題的任何一個是肯定性答案，我們就說這是一個立法性規則，而不是一個解釋性規則。

　　盡管我國沒有立法性規則與解釋性規則的區分，但上述判斷標準還是有較高的借鑒價值的。當然，也有必要提出適合我國具體情況的地方“立法性文件”識別標準。根據我國憲法立法法及其他相關法律的規定，從建設協調統一的中國特色社會主義法治體系的本質要求出發，結合十八屆四中全會決定中該“禁令”的具體語境，參照美國立法性規則的判斷標準，對地方“立法性文件”，筆者提出以下幾個識別標準：

　　1. 制發主體的官方性。文件必須由官方制發，即或者由地方國家機關制發，或者由法律、法規、規章授權的其他地方組織依授權制發。地方國家機關既包括地方人大及其常設機構，也包括地方政府及其工作部門，還包括地方司法機關。如果文件不是由這些地方國家機關或者授權的組織即官方制發，而是由企事業單位或者其他社會組織等民間機構和組織制發的，那就不屬于“禁令”中的“帶有立法性質”的地方文件。但在這方面應當切實防止出現“二政府”現象。另外，依照我國相關規定，各類領導小組、指揮部、聯席會議等臨時性行政機構、議事協調機構及其辦公室、行政機關的內設機構不得制發規范性文件。

　　2. 文件形式的有限性。“禁令”中所指的地方文件首先不包括地方法規和規章，一般情況下也不包括官方機構制發的非規范性文件。不是地方官方制定的所有文件，而是地方法形式以外的規范性文件，具體包括人大機關制定的決議、決定、法規解釋，政府機關決定、命令、規章解釋及其他規范性文件，司法機關(法院、檢察院)發布的規范性文件。這些地方機關制定的不涉及公民、法人或者其他組織權利義務和所屬工作人員身份得失的內部管理規范、會議紀要、請示報告、工作制度以及表彰獎勵、人事任免、對具體事項作出處理決定等文件，不屬于“禁令”所禁范圍。需要指出的是，認定一個文件是否“帶有立法性質”也不能僅看形式和名稱，應著重考察其具體內容，以防個別機關故意回避法定的備案審查程序。

　　3. 行為規范的創制性。它是指地方文件在上位法規定的權利義務之外，為公民創制了新權利義務。具體表現在：縮減或者剝奪了公民的權利，增加或豁免了公民義務，或者授予少數人特權;增加了本機關(部門)的權力，減少了本機關(部門)的法定職責。這是識別地方文件是否“帶有立法性質”的最核心、最具決定性的標準。如果地方文件只在上位法規定的范圍內具體規定公民行使權利履行義務的條件、方式，就不屬于創制新規則，因而也就不是地方“立法性文件”。2007年3月初，福建省平和縣以縣政府辦公室名義出臺了一則關于嚴格控制初中輟學的通知，要求鄉鎮、村和教育、勞動、工商、公安、民政、土地等部門對未取得初中畢業證書的青少年不得開縣勞務證明，不給予辦理勞務證、結婚證、駕駛證等，在福利補助、宅基地審批、營業執照發放等事項中嚴格審查青少年及父母或者其他法定監護人落實義務教育情況。[39]這是以政府規范性文件的形式限制公民行使權利的案例，福建省平和縣政府辦公室制發的通知就是典型的“帶有立法性質”的地方文件。

　　4. 適用范圍的明確性。這是指文件所規范和調整的行為主體要么是公民、法人或其他組織，要么是與本機關或部門有隸屬關系的人員，適用范圍具有明確性。也就是說，“帶有立法性質”的地方文件既可以表現為約束普通社會成員的規范性文件，也可以表現為約束本系統、本部門工作人員的規章制度。這符合黨的十八屆四中全會決定的精神，因為決定不僅明確要求“把所有規范性文件納入備案審查范圍”，更重要的是在描述“禁令”時使用了“文件”而不是“規范性文件”，禁止制發的顯然包括外部規范性文件，也包括內部規范性文件即規章制度(這在實踐中不被列入“規范性文件”)。這符合依法治國不留死角的治國理念和基本精神。2003年8月7日，嘉禾、縣政府辦聯合下發“嘉辦字[2003]136號文”，要求黨政機關和企事業單位工作人員，做好珠泉商貿城拆遷對象中自己親屬的“四包”工作。不能認真落實者，將實行“兩停”處理：暫停原單位工作、停發工資。[40]文件實行10個月，有160多名公職人員受牽連，有的被調離甚至開除。[41]顯然，嘉禾縣的這個文件就是內外兼治的文件，具有外部規范性文件和內部規章制度的雙重屬性。

　　5. 適用對象的普遍性。它指文件對適用對象具有普遍約束力，且能夠反復適用。這一特征使此類文件與行政機關的工作報告、請示、信函、許可證、決定書、判決書、任命書等僅針對特定人或特定事項的非規范性文件區別開來。適用對象的普遍性，是識別地方文件是否“帶有立法性質”的一個關鍵性標準。如果某一文件不具有普遍性，那它也就不可能為社會成員創制新規范，因而也就不可能成為“帶有立法性質”的地方文件，當然也就不在上述“禁令”范圍。一份判決書即使有極為嚴重的錯誤，甚至顛倒黑白，枉殺無辜(比如“呼格案”死刑判決書)，那么它也僅使案件當事人的權利義務受損，不影響普通公眾的合法利益，所以它不是“帶有立法性質”的文件。

　　必須明確，上述五項識別標準必須同時具備，才能認定某個地方文件“帶有立法性質”。其中，第1、2、4、5項為形式標準，第3項為內容或實質標準。五項標準中缺少任何一項，都不能予以認定，但第3項標準具有優先適用的資格，因為如果不符合這項標準，就可以直接排除其“帶有立法性質”，也就用不著再逐一套用其他標準了。而如果符合第3項標準，那就要繼續使用其他標準逐一評判，直到五項標準全部符合，才能得出認定結論。