地方環(huán)境保護(hù)立法問題

　　隨著環(huán)境立法的發(fā)展，我國的地方環(huán)境立法也蓬勃地發(fā)展起來了，以下是學(xué)習(xí)啦小編為你整理的地方環(huán)境保護(hù)立法問題，希望大家喜歡!

　　地方環(huán)境保護(hù)立法問題

　　地方環(huán)境立法經(jīng)過長期的探索和實(shí)踐，取得了一定的成就。但從法的發(fā)展角度來看，地方環(huán)境立法還處于幼年期，且由于起步較晚，理論研究不足，立法過程中不同程度地受地方保護(hù)主義和部門利益的影響等，使地方環(huán)境立法存在一些問題，主要有以下幾個(gè)方面：

　　(一)缺乏全局觀念，立法中突顯部門利益和地方利益

　　當(dāng)前我國地方環(huán)境立法過程中普遍存在著立法機(jī)關(guān)委托相關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行立法的情況，可以說這一方式有著一定的合理性，因?yàn)榄h(huán)境立法有它的專業(yè)性，由熟悉工作的業(yè)務(wù)部門進(jìn)行委托立法能在日后最大程度地體現(xiàn)相關(guān)法律法規(guī)的針對(duì)性和操作性。然而這一立法模式的弊病也十分明顯，由于相應(yīng)的立法監(jiān)督機(jī)制沒有建立起來，在某種程度上環(huán)境立法淪為部門之間爭權(quán)奪利的工具，經(jīng)常引起環(huán)境法律法規(guī)與相鄰部門法之間的沖突，極大地削弱了立法的權(quán)威。相比部門利益，地方保護(hù)主義在地方立法中體現(xiàn)得更為突出。地方保護(hù)主義在我國有著深刻的歷史和文化傳統(tǒng)根源。我國經(jīng)歷了上千年的封建社會(huì)，在長期地方割據(jù)背景下而形成的“諸侯經(jīng)濟(jì)”成為滋生地方保護(hù)主義的歷史根源。[4]同時(shí)受傳統(tǒng)發(fā)展模式的影響，各地?zé)o不把經(jīng)濟(jì)增長看做發(fā)展的頭等大事，單純追求GDP的增長率而忽視對(duì)區(qū)域環(huán)境的保護(hù)。

　　(二)行政氣息濃厚，缺乏公眾參與

　　回顧世界環(huán)境保護(hù)30多年的歷程，環(huán)境政策法規(guī)創(chuàng)新的過程，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們的環(huán)境意識(shí)同步前進(jìn)?？偟内厔?shì)是綜合運(yùn)用各種手段保護(hù)環(huán)境。而在我國，由于法律沒有明確規(guī)定地方環(huán)境立法是由人大制定還是由政府制定，使得地方環(huán)境立法的監(jiān)管極為困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在已出臺(tái)的地方環(huán)境立法中，由政府頒布實(shí)施的占了近六成，由地方人大及其常務(wù)委員會(huì)頒布的地方環(huán)境法規(guī)只占四成多一點(diǎn)。[5]這一現(xiàn)象也使得大部分地方環(huán)境法從制定開始就印上了深深的行政烙印，即立法中所規(guī)定的環(huán)境保護(hù)制度和措施，大都是一些行政管理制度和措施，立法中所規(guī)定的執(zhí)法手段，大都是一些行政命令，立法中所規(guī)定的法律責(zé)任和義務(wù)，大都是單方面的強(qiáng)調(diào)管理相對(duì)人的內(nèi)容，而由行政機(jī)關(guān)起草法律導(dǎo)致的另一個(gè)后果是不同行政機(jī)關(guān)起草的法律間不斷產(chǎn)生矛盾和沖突，而各行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)自身利益而缺乏與其他部門的合作和協(xié)調(diào)，環(huán)境法律的效果無法充分發(fā)揮。過重的行政氣息也使地方環(huán)境法規(guī)本身由社會(huì)本位法轉(zhuǎn)化成了純粹義務(wù)本位法，行政機(jī)關(guān)把它簡單當(dāng)做管理相對(duì)人的工具，規(guī)劃沒有征詢公民意見，立法起草沒有公民的積極參與，原本以廣大公民為受益人的環(huán)境法律規(guī)范并沒有切實(shí)保護(hù)公眾的利益。

　　(三)立法技術(shù)落后，立法總體質(zhì)量不高

　　“環(huán)境立法技術(shù)，是指制定、修改、廢止環(huán)境法律、法規(guī)的技術(shù)，包括環(huán)境立法規(guī)則、技巧和方法。”[6]可以說，立法技術(shù)水平的高低直接決定一國的立法質(zhì)量。綜觀我國的地方環(huán)境立法，雖然成績斐然，但在立法技術(shù)層面仍存在著諸多問題。

　　1、立法重?cái)?shù)量輕質(zhì)量。在地方環(huán)境立法中，為了片面追求環(huán)境法律體系表面上的大而全，把環(huán)境立法當(dāng)作一項(xiàng)政績工程而非具體工作，于是產(chǎn)生了地方環(huán)境立法數(shù)量多，而質(zhì)量不高。許多地方為了完成立法任務(wù)更是干脆直接照抄國家的有關(guān)法律，造成的后果是國家環(huán)境法規(guī)中應(yīng)該細(xì)化的內(nèi)容在立法中沒有體現(xiàn)，而本應(yīng)體現(xiàn)地方特色的規(guī)定卻找不到痕跡，這使得地方環(huán)境立法喪失了應(yīng)有的特性，而完全淪為擺設(shè)。

　　2、法律規(guī)范名稱混亂。地方環(huán)境法律缺乏統(tǒng)一規(guī)定和嚴(yán)格規(guī)范，地方環(huán)境法律規(guī)范名稱繁雜。有些地區(qū)在進(jìn)行環(huán)境立法時(shí)不標(biāo)明制定機(jī)關(guān)名稱，從而使公眾難以了解其效力等級(jí)。有些地區(qū)制定的地方性環(huán)境行政法規(guī)和地方性環(huán)境規(guī)章界限不夠分明，使公眾產(chǎn)生混淆。這些都在不同程度上影響了地方環(huán)境立法的效力。

　　3、立法缺乏科學(xué)預(yù)測(cè)。當(dāng)前大多數(shù)地區(qū)在環(huán)境立法上往往是盲目跟風(fēng)，而沒有對(duì)立法的科學(xué)性和可行性進(jìn)行充分地分析和討論。結(jié)果導(dǎo)致一些地方環(huán)境法規(guī)實(shí)施起來才發(fā)現(xiàn)問題眾多。如前幾年多個(gè)城市出臺(tái)禁止春節(jié)期間燃放煙花爆竹的規(guī)定，后不久又取消原有規(guī)定，就是一個(gè)立法缺乏科學(xué)預(yù)測(cè)的教訓(xùn)。

　　4、立法缺乏可持續(xù)發(fā)展理念。近年來，我國地方環(huán)境立法雖然取得了長足的進(jìn)步，但在立法傾向上仍然是過于重視經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)效益，即在立法上重視環(huán)境污染防治而輕視對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)。在立法中，缺乏可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)。一些地方立法者們僅僅看到了加強(qiáng)污染防治能給地方帶來一時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益，卻沒有看到作為人類發(fā)展基礎(chǔ)的資源和環(huán)境的承載能力是有限的，一旦遭到破壞將難以恢復(fù)，產(chǎn)生十分嚴(yán)重的生態(tài)問題。

　　地方環(huán)境保護(hù)立法問題完善

　　當(dāng)前，我國的地方環(huán)境立法雖然取得了一定的成績，但同時(shí)也存在不少問題。為完善地方環(huán)境立法，需從以下幾個(gè)方面努力：

　　(一)在立法中貫徹可持續(xù)發(fā)展理論

　　可持續(xù)發(fā)展是我國當(dāng)前一項(xiàng)重要的國家發(fā)展戰(zhàn)略，《中國21世紀(jì)議程》明確提出：實(shí)施這一戰(zhàn)略的首要行動(dòng)計(jì)劃便是“制定可持續(xù)發(fā)展的法律體系”。然而在我國的地方環(huán)境立法中，對(duì)可持續(xù)發(fā)展理論的認(rèn)識(shí)仍然停留在理論層面上。立法部門單純追求立法數(shù)量和體系上的完備，卻忽視了對(duì)環(huán)境法基礎(chǔ)理論的研究，使得可持續(xù)發(fā)展在法律中鮮有甚至沒有體現(xiàn)，運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展理論來評(píng)價(jià)法律實(shí)施目標(biāo)更是無從談起。要改變這一狀況，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力。其一，各地要根據(jù)當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)環(huán)境資源狀況制定相應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)各自的特色。工業(yè)污染較重的地區(qū)可以把治理污染作為自己可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，自然災(zāi)害頻繁的地區(qū)可以把消除災(zāi)害作為自己可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，生態(tài)惡劣的地區(qū)則可以把改善生態(tài)環(huán)境作為自己可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。其二，地方立法機(jī)關(guān)在起草環(huán)境法律法規(guī)時(shí)，要充分考慮到本地的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，制定相應(yīng)的條款來保障可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施?？梢钥紤]將生態(tài)主義法學(xué)的一些理論引入立法實(shí)踐，樹立立法過程中的生態(tài)本位思想，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境的長遠(yuǎn)發(fā)展作為重要內(nèi)容和基本目標(biāo)，以此來統(tǒng)籌本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的雙贏。其三，在可持續(xù)發(fā)展理論的指導(dǎo)下，地方環(huán)境立法要做好預(yù)測(cè)，某些規(guī)定甚至可以有一定的超前，即不僅應(yīng)著眼于現(xiàn)階段的利益，還應(yīng)該看到長遠(yuǎn)的需求，切實(shí)考慮后代在以后可能出現(xiàn)的環(huán)境和資源需求，體現(xiàn)出代際公平。

　　(二)運(yùn)用利益衡量理論進(jìn)行立法

　　利益衡量是法學(xué)方法中的一種黃金方法，它自身既是一種獨(dú)立的方法，同時(shí)又貫穿于其方法之中。“作為一種立法方法論，利益衡量是指在立法者在立過程中，為了實(shí)現(xiàn)利益平衡，依據(jù)一定的原則和程序，在對(duì)多元利益進(jìn)行識(shí)別的基礎(chǔ)上，對(duì)各種利益進(jìn)行比較、評(píng)價(jià)，并進(jìn)行利益選擇的活動(dòng)。”[7]

　　自法律產(chǎn)生以來，法律就一直與利益有著極為密切的關(guān)系。環(huán)境法具有一定的社會(huì)性，是社會(huì)多種利益融合的產(chǎn)物，而能否處理好法律內(nèi)部這些復(fù)雜的利益關(guān)系將直接影響到該法的實(shí)際效用和實(shí)施效果。故立法機(jī)關(guān)制定法律時(shí)要充分考慮社會(huì)各方面的需要，要使各方面利益得到法律的確認(rèn)和保護(hù)。因此，就某種程度而言，法律此時(shí)已不再是立法機(jī)關(guān)的單方面決定，而是社會(huì)各方面經(jīng)過理性協(xié)調(diào)而達(dá)成的合意。相反，我國的地方環(huán)境立法充斥著部門利益和經(jīng)濟(jì)利益，卻忽視了作為環(huán)境法本身應(yīng)該體現(xiàn)的公共利益和社會(huì)利益，整個(gè)立法過程中既沒有用合理的辦法對(duì)法律規(guī)范中的利益進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估，在法律規(guī)范頒布后也沒有運(yùn)用利益衡量理論對(duì)法的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，使法律規(guī)范的效用大打折扣。可見，運(yùn)用利益衡量理論來解決立法中的利益主體多元化格局，并并使其貫徹立法過程始終是非常必要的。具體來說，應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面的工作。

　　1、區(qū)分長遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系。這就要求我們?cè)诹⒎ㄖ懈嗟刂塾谖磥?，將可持續(xù)發(fā)展理論落到實(shí)處，在滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和后代人對(duì)資源的需求之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。對(duì)符合環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，要堅(jiān)決支持，對(duì)雖然能帶來一定收益，但環(huán)境代價(jià)過高的戰(zhàn)略規(guī)劃，要在進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)和論證后，再?zèng)Q定是否通過立法加以保護(hù)。

　　2、區(qū)分全局利益與局部利益的關(guān)系。由于地域和自然環(huán)境的千差萬別，國家環(huán)境立法只能從宏觀上和原則上規(guī)定國家的基本環(huán)境保護(hù)和污染防治政策，具體的實(shí)施和操作則由地方環(huán)境立法來完成。2006年，國務(wù)院年初提出的能耗降低4%、污染物排放降低2%的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，充分說明我國的環(huán)境立法并沒有得到很好遵守。由于地方保護(hù)主義和部門利益的存在，極大擾亂了正常的立法程序，如果全國的地方環(huán)境立法都彼此仿效，勢(shì)必會(huì)影響到國家的環(huán)境保護(hù)政策和環(huán)境保護(hù)的大局。

　　(三)實(shí)行立法聽證制度

　　環(huán)境保護(hù)工作的最終目標(biāo)是保護(hù)人民群眾的利益。為此，要建立公眾參與制度，積極創(chuàng)造有利條件，使他們及時(shí)了解環(huán)境資源信息，通過正常的渠道表達(dá)自己的意見。[8]立法聽證是所有公眾參與制度措施中最直接、最能表達(dá)社會(huì)集體利益的方式。“立法聽證是立法主體在立法活動(dòng)中，進(jìn)行有關(guān)涉及到公民、法人或其他組織的權(quán)益的立法時(shí)，給予利害關(guān)系人發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，由立法主體聽取意見的程序的法律制度。”[9]立法聽證制度淵源于普通法系并在西方得到廣泛的發(fā)展，已有數(shù)十年的歷史，取得了良好的社會(huì)效益。我國在2000年通過的《中華人民共和國立法法》中也明確的規(guī)定了這一制度，使其成為民眾參與立法工作的的重要途徑之一，對(duì)加快中國的民主和法制進(jìn)程起了巨大的推動(dòng)作用。

　　目前我國的地方環(huán)境立法發(fā)展呈現(xiàn)著空前的規(guī)模，但在這個(gè)過程中也凸顯了不少問題，而能夠增進(jìn)立法效率的聽證程序在很多地區(qū)僅僅是嘗試性或原則性的，并沒有真正的規(guī)范化和制度化。毋庸置疑，實(shí)行立法聽證無論是對(duì)立法主體、各利益相關(guān)方面，還是社會(huì)公眾，都有直接的正面價(jià)值。但要將這一制度在立法中，特別是地方環(huán)境立法中完全確立下來，仍然有許多問題有待改進(jìn)和完善。

　　1、立法聽證的范圍。地方環(huán)境立法一般可分為為保障中央相關(guān)法律實(shí)施而制定法律規(guī)范的行為和為執(zhí)行地方性環(huán)境保護(hù)政策需要而制定法律規(guī)范的行為，而針對(duì)前者是否需要在地方立法過程中進(jìn)行聽證是一個(gè)爭論已久的話題。我們認(rèn)為，由于對(duì)前者的立法屬于對(duì)國家性立法的補(bǔ)充，是對(duì)中央立法的細(xì)化，既然中央立法在之前已經(jīng)能夠獲得肯定并頒布實(shí)施，說明其具有一定的社會(huì)基礎(chǔ)，從節(jié)省法律資源的角度出發(fā)，不需要進(jìn)行重復(fù)性的聽證，而應(yīng)集中力量對(duì)涉及專門的地方性環(huán)境保護(hù)事務(wù)的立法進(jìn)行。

　　2、立法聽證的方式。從當(dāng)前已有的經(jīng)驗(yàn)來看，我國進(jìn)行聽證的主要方式是召開聽證會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)利益方和公眾參加，從而體現(xiàn)立法的民主與公開。這一制度實(shí)質(zhì)上與在美國廣泛適用的混合式立法聽證有不少相似之處，也很好地與我國實(shí)際相結(jié)合。但是從長遠(yuǎn)發(fā)展看，聽證會(huì)也有它的弊端，如方式單一、參與者由于知識(shí)背景的不同無法對(duì)具體的專業(yè)性問題進(jìn)行深入探討。而環(huán)境法作為前沿性和知識(shí)性很強(qiáng)的法律規(guī)范，不僅要體現(xiàn)公眾利益，更要具備嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)理論基礎(chǔ)和遵循環(huán)境發(fā)展的客觀規(guī)律。可考慮在以后通過國家立法來規(guī)定更多的聽證方式以適應(yīng)立法工作和對(duì)象不斷發(fā)展的要求，如建立類似美國正式立法聽證模式來規(guī)范立法聽證的方式。

　　3、公民對(duì)立法聽證的參與。雖然近幾年各地紛紛開展了一系列的立法聽證活動(dòng)，完成了對(duì)地方立法聽證的初步探索。但是，作為體現(xiàn)立法民主公開和公民對(duì)立法參與標(biāo)志的立法聽證仍帶有明顯的隨意性和臨時(shí)性，國家也缺乏統(tǒng)一的聽證會(huì)規(guī)則予以規(guī)范。此外，公眾的絕大多數(shù)意見往往得不到立法機(jī)關(guān)的尊重。要解決這一問題，首先是聽證程序要更加民主化和制度化，保證聽證制度的權(quán)威性和必要性。其次，作為立法主體的立法機(jī)關(guān)要更加民主化，主動(dòng)加強(qiáng)與公眾的聯(lián)系和溝通，這也是聽證制度得以發(fā)展的根本。只有實(shí)現(xiàn)了民主化，聽證制度才能真正發(fā)揮作用，從而提高立法的整體質(zhì)量。