行政管理論文西部大開發

　　行政管理( public administration)[1] 是運用國家權力對社會事務的一種管理活動。也可以泛指一切企業、事業單位的行政事務管理工作。行政管理系統是一類組織系統。它是社會系統的一個重要分系統。

　　行政管理最廣義的定義是指一切社會組織、團體對有關事務的治理、管理和執行的社會活動。同時也指國家政治目標的執行，包括立法、行政、司法等。狹義的定義指國家行政機關對社會公共事務的管理，又稱為公共行政。

　　隨著社會的發展，行政管理的對象日益廣泛，包括經濟建設、文化教育、市政建設、社會秩序、公共衛生、環境保護等各個方面。現代行政管理多應用系統工程思想和方法，以減少人力、物力、財力和時間的支出和浪費，提高行政管理的效能和效率。

　　行政管理論文

　　[論文關鍵詞」西部開發　環境行政決策　合理化

　　〔論文摘要」西部開發將時生態環境產生巨大影響，為保障西部生態環境的可持續發展，必須實現環境行政決策。的合理化。本文從決策意識、決策主體、決策視角、決策技術、決策程序和決策體系上提出了保障理性決策的六點主張。

　　一、從決策意識上，環境行政決策應樹立環境安全意識

　　“環境安全”是一個新的概念，隨著生態環境日益被人類所重視，它已和“國家安全”、“經濟安全”的概念一樣，都是國家整體安全的一個重要組成部分。由于歷史的和現實的、自然的和人為的原因，我國西部地區自然環境狀況已十分惡劣。比如，植被覆蓋率很低，土地和草場不斷退化，荒漠化現象日益嚴重，水資源量很低，加之不合理的開發利用和水污染，加劇了河流、湖泊的干固和姜縮;天然林被濫伐和水土流失使“石漠化”現象日趨嚴重，能源利用不合理引發酸雨增多等等。這些現象都是西部地區的自然環境系統的穩定性被破壞的表現，且呈現日益惡化的趨勢。筆者以為，西部地區的自然環境狀況已威脅著當地的社會生存和發展。我們的西部開發就是要在這樣的自然環境基礎上進行。而西部大開發必然要增大對自然環境開發利用的強度，因而必然會對西部的自然環境施加更大的壓力。所以，西部開發(包括生態環境建設活動)若稍有不慎就很有可能使已經十分脆弱的西部自然環境系統瀕于崩潰，引發難以佑計的“環境安全”問題。解決“環境安全”問題的關鍵，在于西部開發環境行政決策必須充分體現和貫徹可持續發展的思路。具體講，就是避免高能耗、高污染、低產出的行政決策，而追求環境效益、經濟效益、社會效益相統一的行政決策。可持續發展的戰略決策將從根本上避免把西部地區本來已擇十分脆弱的生態環境系統進一步推向崩潰的邊緣，從而保障“環境安全”。

　　二、從決策主體上，應正確認識環境行政機關在環境決策中扮演的角色

　　近幾年，環境法學界時行政機關在環境行政保護中的地位和職能論述頗多，但時其在決策中應擔當十么樣的角色，卻論及不夠。筆者以為，為保障每一環境行政決策的合理性，必須轉變舊有的角色觀念，行政機關在進行事關環境間題的決策時，不能再認為這是自己的專職，而應當認為這是大家的決策，從“救借主”轉變為虛心的征求意見者。我國行政機關一般采取首長負責制，行政機關的整體意志往往來源于某個行政長官或少數凡個人。這就使環境行政決策的科學性大打折扣。囿于個人或少數人的“自私觀念”、“唯利觀念”或者囿于學識、經驗，往往很難對問題作出全面的判斷，特別是事關科學性極強的環境問題。同時，這樣的決策，也往往很難取得公眾的信任。1998年腰斬漓江筑壩、東擊炸山建索道等均是無視專家意見、無視公眾反對的地方行政長官決策。其后果是兩地自然生態遭極大破壞，旅游經濟相對大降。因此在進行事關自然生態環境的重大行政決策時，應當認識到生態和資源是公共的、非專有的，應廣泛聽取專家、公眾的意見和建議。在廣泛論證的基礎上而后為之，行政機關應當是主導者而非專斷者。

　　三、從決策視角上，應樹立現代資源開發觀

　　一般認為，西部開發中資源開發是重點也是基礎，但筆者以為，在西部開發的行政決策中不能再采取資源主導型的發展戰略。這種囿于舊的發展觀和發展模式的戰略，只會助長西部資源的掠奪式開發和粗放式發展，增加西部生態環境壓力。不計環境成本的資源行政決策，必然導致自然資源和社會經濟的雙重停滯和倒退，東部礦產資源區活生生的現實已證明了這一點。因此，應從新的視角以新的觀念去進行決策，不要把“寶”鉀在資源上，摒棄以自然資源開發來帶動經濟增長的舊觀念，著力尋找新的增長點，建立節水、節地、節能的現代化生態型社會。2000年有關專家在北京召開的中國自然辮證法研究會地方哲學委員會第八屆學術年會上也發出了類似的呼吁。

　　四、從決策技術上，應當注意環境行政決策的前瞻性

　　筆者以為，當一項開發計劃或決策作出之前，應事先從開發行為給環境方面帶來的所有影響的角度和高度進行調查、預測，公開其內容并聽取關系人的意見，在此基礎上評價開發計劃的當否，決定是否實施開發的過程及技術手段。比如，以往的環境行政決策在控制污染方面，缺乏對環境污染負荷事先的總體性考慮，直接導致污染控制的片面性，而沒能在復合污染和重復污染的防止上取得效果。但如果注意了環境行政決策的前瞻性，就會使得我們每一項決策和開發計劃都把復合污染諸問題考慮在前，經過充分討論，三思而后行，有意識地選擇時生態環境諸方面影響最小的開發手段。為保障環境行政決策的前瞻性，應當在決策機制中充分引入環境影響事前評價制度。因為環境影響事前評價的原理、價值目標與上述前瞻性要求是吻合的、一致的。關于此點，美國等西方發達出家早已成熟化，我國雖然已初步確立了影響評價制度，但其操作范圍太窄，評價的事先性也體現不充分。西部開發中，應充分加強這方面的制度建設。

　　五、從決策程序上，應當保障環境行政決策的透明度

　　根據過去行政法的法理，自然生態環境與社會環境的整頓與保全是專門的社會公共的課題，它的管理應專一由國家來承擔，私人不能干預環境行政，社全公眾對其說三道四皆被認為是不合法的。然而，在環境權得到廣泛討論和提倡的今天，筆者以為，在環境行政決策中，必須充分引入社會公眾及相關利害方的參與機制，這不僅僅是保障公眾環境權這一基本人權的需要，也是保障西部開發環境行政決策合理化、理性化的需要。鑒于我國西部開發中面臨的環境問題的嚴重性，鼓勵公眾或社會團體積極參與到環境行政決策中來，有利于擴大環境行政的基礎，增強社會時政府開發行為的信任感，增加環境決策的科學性和可行性，加強時破壞生態環境決策的監督，減小因不合理的環境行政決策所帶來的環境問題，也能促使社會公眾在日常生活和消費中主動作出有利于環境的行為選擇。因此，在決策過程中，應引入參與機制，增強透明度。

　　六、從決策體系上，應保障西部環境行政決策的體系化

　　西部開發作為一項整體性、系統性工程，必然決定西部開發中環境行政決策的整體性、非條塊性。筆者以為，為達到此點要求，應在縱橫兩個方向上保障環境行政決策的體系化。首先，中央制定有關西部的戰略決策，西部各個地方必須充分貫徹，在結合各地實際作出事關生態環境的行政決策時，不得與中央政府的決策內容及原則精神相違背，保證自上而下的決策暢通。西部不是某個省份或某幾個省份的西部，而是全國的西部，中央作出的有高度、有前瞻性的戰略決策，不能因為地方的利益驅動而被歪曲或舍棄，否則西部大開發就違背了初衷。其次，西部十余個省、市、自治區之間，各自的環境行政決策也應保持連通和生態環境建設的相互配合，決不能因開發行為的條塊分割而影響西部整體生態環境。根據生態學規律，一個地區生態環境的好與壞直接影響到相鄰各方的生態環境狀況。長江上源、黃河上源的濫砍濫伐、毀林開荒等不負責任的開發已嚴重影響了中下游的水質及相關生態環境。因此，生態環境的地區關聯性也要求西部開發中環境行政決策的橫向平衡。只有縱橫兩個層面上形成健康有序的環境行政決策體系，西部開發環境行政才能最終實現行政行為的合理化。

　　西部開發，決策是基礎，從生態環境角度，環境行政決策是關健，只有從上述幾個方面入手，才能最大程度地保障決策行為的理性化，西部開發才能有一個符合生態需要的發展軌道。