2017年行政管理論文
行政管理論文是考評學生對所學專業知識綜合掌握水平的一種有效方式,但畢業論文的撰寫與指導環節存在各種各樣的問題，如果有一篇畢業論文，那就容易多了。下面是學習啦小編為大家精心挑選的，希望大家喜歡!
2017年行政管理論文篇1
題目： 論中小型IT企業行政管理面臨的問題及對策
專業層次： 行政管理專科
級 別： 2012級春 學 號： 1261101401546 姓 名： 程麗 分校(工作站)： 蓮湖校區
指導教師： 薛新建
2013年 11月5日
論中小型IT企業行政管理面臨的問題及對策
程麗
(西安廣播電視大學蓮湖分校12級行政管理?？疲兾魇∥靼彩?10000) 摘要：隨著中國改革開放的逐步擴大，改革的力度逐步加深，改革的領域不斷拓寬，中國多種所有制經濟將獲得更加便利、更加寬松的發展環境和政策支持。而在這個過程中，IT行業發展迅猛，其中最容易被忽略而又不能忽略的中小型IT企業的發展將始終在這其中發揮其積極的作用。面對新的經濟形勢，中小型IT企業的管理面臨諸多挑戰，而在行政管理方面，鑒于行政管理“不顯于外，不功于果，有失必顯，小失事繁，大失事亂”的特點，這就使得，我們必須認真對待中小企業的發展特點與行政管理的結合， 但由于中小企業規模小，資本和技術構成較低，外部宏觀經濟變化對其影響大等因素的存在，使其在行政管理方面存在與自身發展和市場經濟均不適應的情況，導致其在應對激烈的市場競爭面臨巨大的困難。分析中小企業行政管理中存在的問題并探討解決問題的對策，以促進中小企業的改革與發展。
關鍵詞：小型IT企業;行政管理;問題;對策;
我國的IT行業經過近20年的發展，已經取得了輝煌的成績，在我國國民經濟中站舉足輕重的地位。例如，西安高新技術產業開發區已成為中國中西部地區投資環境好、市場化程度高、經濟發展最為活躍的區域之一，成為陜西、西安最強勁的經濟增長極和對外開放的窗口，成為我國發展高新技術產業的重要基地。但是，目前中小型IT企業競爭壓力大，失敗率較高，企業壽命短，一個極其重要的原因就在于行政管理工作跟不上企業發展的需要，甚至很多企業由于經營者不重視，導致行政部門形同虛設，沒有起到作用。在市場經濟條件下，企業要生存、發展和盈利就必須建立現代企業制度，科學地進行行政運營，而這一切都需強化行政管理。
一、小型IT企業的概念
首先，界定一下“小企業”這一概念。“小企業”是相對而言的，從時間、空間兩方面來看，企業處于初創期，其年齡偏小;與此相對應，其規模偏小，實力偏弱。小型IT企業大概可以分為：硬件、軟件銷售開發、網絡集成、數碼技術、通信、市場營銷和IT類培訓等幾類。IT企業的部門大致劃分為：研發部、市場部、行政部和工程部，有的企業還有產品部。盡管并非所有小型IT企業都做得成大企業，但只要理念正確，目標遠大且孜孜以求，就會有機會不斷發展壯大，在經濟大潮中找到自已的出路。
二、行政管理在中小IT企業中的地位及作用
(一)行政管理在中小型IT企業管理中的地位 中小型企業行政管理區別于一般的政府行政管理，在其廣度、深度、重要性及敏感性等方面也都不同于其他方面，具有相當的特殊性。企業行政管理更注重內容和實質,盡量減少繁文緝節,而且相對比較直接地與企業的經濟效益相聯系,即更講究實效，更注重企業的實際情況。中小型企業的行政管理往往根據企業實際需要,對行政管理的諸多制度、程序、環節、形式、圖表、文件等進行剪裁和調整,使之變得精練、實用、簡潔、便利、省時、省錢，工作具有靈活性。
因此，行政部門是中小IT企業重要的管理部門。面對現代IT行業競爭激烈的殘酷現實，做好行政管理工作是企業有效運轉的重要前提，也是經營者提高企業管理水平的一個切入點。行政管理能夠保證企業平穩有序健康發展。行政管理存在于企業管理之中，與企業的發展息息相關，而企業在發展中必然會遇到一些困難。如政治環境因素能影響企業的發展，爭取有利企業的政策就是行政管理的的任務之一。同時，解決員工思想問題，了解員工思想動態，正確引導員工思想為企業營造良好的內部環境也是行政管理的一個重要職責。
行政管理能夠增強企業的核心競爭力。除了經濟、產品、人才實力以外，企業的核心競爭力在一定程度上體現在企業的可持續發展能力上。企業的可持續發展能力需要行政管理的正確引導與配合，企業通過行政管理，才能努力打造學習型企業，使企業不斷注入新鮮血液，接受先進的管理理念與經營管理技術，并轉化到生產中，使企業充滿活力，在激烈的競爭中處于不敗之地。
(二)行政管理在中小型IT企業管理中的作用
企業中的行政管理工作可以說是千頭萬緒、紛繁復雜。行政人員每天都面臨著大量的、瑣碎的、不起眼的事務。但是，這些事務只不過是行政管理這棵大樹上的枝枝葉葉而已。概括起來說，行政管理在企業中主要有管理、協調、服務三大功能;其中管理是主干，協調是核心，服務是根本。概而言之，行政管理的實質就是服務。企業專門的行政管理部門(通常稱為辦公室、總經理辦公室、行政人事部之類)擔負著企業行政管理的組織實施、具體操作，是行政管理工作中的一個部分、一個環節，是整個行政管理系統中的一個小系統。行政部門擔負著種種行政事務工作，使領導和員工從繁重、瑣碎的行政事務和生活瑣事中解脫出來，可以集中精力、輕裝上陣，全力投入生產經營之中，行政部門主要職責是研究市場形勢，考慮公司的發展戰略，探討公司的組織架構、薪資績效，任用公司的各級干部，實施公司的經營方針，解決公司所面臨的重大問題等等。行政部門還必須在“管理”、“協調”和“服務”三方面發揮重要作用。
從“管理”方面來說，行政部門不能滿足于在日常事務的層次上做好領導的“參謀和助手”，還必須在公司的經營理念、管理策略、企業精神、企業文化、用人政策、績效考核等重大問題上有
自己的思考，并且在實際工作中加以貫徹落實，成為領導不可缺少的“高參和臂膀”。
從“協調”方面來說，行政部門擔負著協調公司內部各部門間的關系、協調企業與社會其他企業、社會機構和政府部門的非業務關系重任。行政部門對企業內部各部門間關系的協調，是以對計劃的分工執行和控制為基礎的。在執行計劃控制的過程中，企業行政管理部門應該對各部門的計劃執行情況和執行進度進行協調，以調整好企業的整體計劃的實施。同時，還應該對各部門在執行工作計劃的過程中在日常事務上所發生的矛盾沖突進行調解，使企業各部門之間能夠團結和協調一致，維持企業的穩定和正常運行。行政管理的另一項協調任務，是協調本企業同其他企業、社會機構和政府部門的非業務關系。這種關系之所以是非業務的，是因為企業的運行是在各部門明確分工的基礎上才得以健康而穩定地進行的。其主要內容是在維護企業的基本權益的基礎上，發展同社會各有關單位的友好交往，緩解矛盾沖突，從而為企業爭取一個好的生存環境。
從“服務”方面來說，行政部門要甘當幕后英雄的角色。因為行政服務干得再出色，畢竟是服務于企業的最終目的的。行政部門的工作，特別是后勤服務工作，永遠不要奢望成為企業關注的”中心”。否則，就影響了企業各方面的工作，影響了企業最終目的的實現，企業行政管理的理想境界應該是“潤物細無聲”。 行政管理人員必須時刻著眼于為企業的經濟利益服務，反對“為管理而管理”;必須堅決擯棄形式主義，切實講究實效;必須大力講究勤儉節約，反對大手大腳;必須根據公司實際需要和可能采取靈活變通的方式方法，一切以公司利益為最高原則，反對泥古不化、因循守舊;最后，行政管理最終要落實到確立服務觀念，克服老爺作風和衙門習氣，切實搞好服務上來。
總之，行政管理在中小企業管理中具有重要的地位和作用，但是，許多中小型IT企業在行政管理中還存在這樣和那樣的問題，甚至有很多經營者都還未意識到行政管理在企業中有如此之高的作用，因此，分析行政管理在中小型IT企業中存在的問題，這對于探討提高IT企業行政管理效率的對策是很有意義的。
三、小型IT企業行政管理工作存在的問題
(一)行政管理嚴重不足
目前我國中小型IT企業由于入門條件低、投資規模小、資本和技術構成偏低，在管理的過程中遇到許多的困難，尤其是照搬政府或外資企業的行政管理模式，沒有結合自身的情況改進，造成行政管理工作表面化，為此制約中小IT企業的發展。管理困難的主要原因一方面來自于企業自身的素質，中小型IT企業規模小，自有管理不足、信譽不高、信用等級普遍較低，管理不善在一定程度上影響了企業的整體形象;另一方面，中小型IT企業沒有真正的管理部門，完全靠個人想法和手段，
管理方法不善，風險相對來說大，由此造成中小IT企業的管理嚴重不足，管理能力相對較弱，阻礙了企業的發展。
(二)行政管理意識淡薄
IT行業屬于新型產業，由于國家的大力扶持，吸引了很多有志之士投身其中。所以，中小型IT行業相當一部分是私營性質，投資人集所有權和經營權于一身，在進行行政管理和處理各種經濟關系時，憑老板個人意愿，具有明顯的隨意性傾向。還有些經營者存在重關系、輕管理和重心情、輕理財觀念，認為企業效益靠的是業務發展，忽視行政管理對企業生產經營活動的指導作用。企業經營者行政管理意識淡薄，對行政管理不重視，在機構設置上層次不清，權責不明確，部門管理混亂，制約了中小企業的健康發展。這樣的結果其原因，除經營者行政管理意識淡薄外，也受限于經營者本身管理能力不高，在對高素質高水平的行政人才聘用和培訓上欠缺?，F代管理方式、管理理念不了解，風險意識薄弱，業務技能不高，缺乏創新能力，這些都使得企業內部管理上職責不清，企業管理效率不高，缺乏創新。
(三)行政管理不規范
企業行政管理由同部門管理、部門與部門管理、對外管理三部分組成，在行政管理中，應嚴格依據企業行政制度，對本企業各部門以統一的管理方法進行管理。但在中小型IT企業中，有些企業為了小范圍的管理，在行政管理方法上存在不規范做法，體現為：1、管理分散;2、管理周期長，管理者方法呆板;3、行政管理不實;4、行政管理流于形式;5、管理手段不統一。有些企業管理人員采用親屬管理，管理手段落后，對現代新技術的應用嚴重滯后。行政管理上不規范，一定程度上造成企業行政管理上的被動與管理策略制定上的偏差和滯后。
(四)企業管理制度不健全
中小型IT企業自身管理制度建設方面的問題只要體現為管理制度不健全，大多數企業缺乏完整的內部管理制度，不但在原始行政管理、人員管理、計量驗收管理等方面無制度可言，而且在行政部門職責權限、行政人員崗位責任制、行政處理程序制度、內部牽制制度、稽核制度等方面也混亂無序。
(五)缺乏科學的人力資源投資戰略
為解決“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的應付式管理問題，不少小型IT企業管理者都請專業的咨詢機構進行診斷并制定相應的企業戰略規劃以及人力資源規劃，但由于在初創和成長期，企業有限的資源更多地是向生產和銷售傾斜。小型IT企業照抄照搬大企業的人力資源管理模式，管理較隨意。缺乏科學性等弊端正成為制約企業成長的瓶頸。雖然以人為中心的理念已被多數企業所有者和管理層所接受，但在實際實施過程中卻更多地是將“人情”與“人性”混淆。
目前，有的中小企業人事管理的職能僅承擔行政人事事務和勞資福利，其他職能不到位;有的由公司事業部主管兼任人力資源管理工作，專職人力資源管理人員配備少，分工不明確，
大多未受過專業訓練，多停留在員工的檔案管理、工資和勞保福利等日常事務性管理上，是典型的以“事”為中心的“靜態”人事管理。
四、小型IT企業行政管理工作的策略
(一)增強管理者能力
中小型IT企業入行門檻相對較低，直接影響行政管理的質量，也成為制約企業發展的瓶頸。中小IT企業經營規模小、抵御市場風險能力差，應根據自身的特點，有效拓寬人才引進渠道，提高自身管理能力。在管理中首先適當分散管理權力，優化管理結構，在不斷增加內部管理經驗積累的前提下，適度舉債，以滿足企業管理的需求。其次，指定科學合理的管理戰略決策，降低管理缺陷，減少管理的隨意性和盲目性。
(二)提高行政管理意識
隨著改革的不斷深入和市場經濟的發展，企業已成為市場的主體，生存、發展和活力已成為當今企業的總目標，市場經濟要求企業上產經營者、行政管理人員必須盡快轉變觀念，樹立正確的管理觀。樹立起自主管理、自我約束觀念、管理方法和時間價格觀念。還要加強管理指標的運用和分析觀。要強化各項管理指標的科學運用，薛惠用指標來分析管理狀況，加強行政管理。
(三)加強行政的系統管理及監管力度
行政管理要重視系統管理，即對行政管理的整體進行全面管理。1、強化企業內部行政管理，充分挖掘企業的管理潛力，保證現有管理者的保值增值;2、深化企業制度改革，通過企業制度創新，在企業內部建立起一套有效的激勵和管理機制，使企業的管理者真正關心企業行政的使用效率，充分發揮資金的增值功能;3、管理者與被管理者關系，企業與行政管理者雙方如果能按照管理政策互相協作，就可以將宏觀調節與企業管理有效的結合起來。就目前中小型IT企業的現狀而言，企業僅靠自身約束來規范行政工作是不顯示的，應該更多的借助于外部監管，幫助企業實現行政規范化。我國應建立行政監督、社會監督和企業內部監督三位一體的監督體系。行政監督是由專門的機構進行實施的;社會監督則以行政中介機構為主體，由其接受他人委托，對有關單位的行政工作進行審計、驗資等工作，并有相應的處罰制度。
(四)完善企業管理制度
要完善企業管理制度，經營者必須增強其管理意識，首先應重視企業管理的內部牽制制度。內部牽制制度指涉及企業管理者和策劃人員、編輯及最后決定的任何一項工作必須由兩人或兩人以上分工處理，以起到一種制約的作用，即“管理不管策劃，策劃不管決定”，這樣既能夠保證各種管理的真實和完整，又能使各職能部門的經辦人員之間形成一種互相牽制的機制。其次是健全內部管理制度，實施對行政部門的再監督。內部管理實施是再監督的一種有效的手段，堅持內部管理機構與行政機構分別獨立，保證管理人員獨立于被管理部門，查錯防弊，改善行政管理，保證企業持續健康的發展。最后建立行政管理權限和簽字制度。在行政管理程序中規
定管理上的每一個決定都應按規定的方法進行管理，在簽字組合中規范了每一個決定的結果應根據行政管理和管理權限完成必要的簽字，同時還應規定管理只執行完成象征部門應該做的事情，對于沒有完成簽字組合的管理，行政人員應拒絕執行。由此對于控制發生不合理的管理及保持管理的合法性起到積極的作用。
(五)建立小型IT企業人力資源管理三維立體模式
三維立體模式是指由決策層、人力資源管理部門、一線經理科學地分工，負責人力資源管理的各項業務，并進行相應的協作?？偟膩碚f，決策層負責人力資源規劃，基本工作程序是：人力資源供求預測——人力資源戰略決策——制定人力資源規劃方案——執行與評價人力資源戰略規劃。決策層主要是解決戰略性問題，而此前的大量人力資源供求預測工作由人力資源管理部門和一線經理來負責，此后的人力資源戰略規劃方案是由人力資源管理部門來制定，而人力資源戰略規劃的執行由一線經理來擔任。對規劃的評價則是在決策層的領導下，由決策層、人力資源部門和一線經理三方共同完成;人力資源管理部門負責崗位分析、崗位評價等基礎業務，并協助一線經理做好核心業務和協助決策層做好人力資源戰略規劃，崗位分析與崗位評價是企業人力資源管理的基礎環節，這一環節的工作好壞關系其他業務能否規范進行。制定和不斷調整崗位分析、崗位評價標準，應該是人力資源部門的工作重點。同時，人事管理的一些日常事務性工作(如員工健康與安全、員工福利、人事統計、考勤管理、勞動合同管理、人事檔案管理等)也由其負責。當然，如同人力資源部門應該協作配合一線經理的核心業務工作一樣，一線經理也要為人力資源部門做好相應的配合，特別是在崗位分析與崗位評價這兩項工作上，一線經理更應提出意見、建議，甚至參與到工作中去;一線經理負責在人力資源管理的核心業務中把持關鍵環節，并協助人力資源管理部門做好崗位分析和崗位評價等基礎工作，以及協助決策層做好人力資源戰略規劃，例如，招聘工作的基本程序是：招募——選拔——錄用——評估，其中最關鍵的環節即選拔環節由一線經理完成，招募、錄用環節則由人力資源部門提供服務，而招聘評估工作則由人力資源部門與一線經理共同進行。培訓工作的基本程序是：培訓需求評估——培訓計劃制定——培訓計劃實施——培訓結果評估，其中最關鍵的環節是各崗位的員工培訓需求評估，應由一線經理把關。同時，一線經理還要同人力資源部門共同制定培訓計劃和評估培訓結果，而培訓計劃的實施過程一般則由人力資源部門來組織。員工績效考核工作的基本程序是：考績方法和標準的制定——考績實施(考績面談、評分等)——考績結果反饋與評估。在這里，關鍵環節是考績實施和反饋，由一線經理來執行，并同人力資源部門一起進行考績方法與標準的制定以及考績工作評估。薪酬管理工作主要包括確定與調整企業的薪酬制度與體系、薪酬結構、薪酬支付方式以及確定每一位員工的薪酬數量。一線經理完成以下工作：充分考慮企業戰略發展，通過薪酬調查來做薪酬定位;逐漸建立規范的薪酬支付制度，并輔以其他方式;結合公司經營
目標，考慮職位本身所具有的特性(比如職位對企業的影響、職責范圍、任職條件、環境條件等)進行職位分析和職位評價;設計合理的薪酬結構，適當拉開薪酬差距，在職位工資、技能工資和績效工資的基礎上，加大薪資差異和創新獎勵，甚至還包括收益提成、利潤分享和企業股票認購。
改善中小型IT企業的行政管理，是一個系統的工程，需要得到經營者的充分重視，結合本企業的實際情況，確定適合于企業的行政管理目標，建立完善的行政管理制度，加強企業行政管理能力，加強人員個人的特長利用率，提高人才使用效率，提高監管力度，不要讓行政管理的實際工作再紙上談兵。IT行業的發展空間不容忽視，我們要在競爭激勵的市場中存活，并且強大的持續發展，行政管理部門上的配合必不可少。
參考文獻
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致謝詞
本文得到了薛新建老師的大力支持，陳彥科同學為我提供了資料，在此一并感謝!
2017年行政管理論文篇2
論文題目：淺談鄉鎮行政管理
姓 名：
學 號：
學 校：
指 導教師：
目 錄
摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(1)
淺談鄉鎮行政管理„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(1)
一、鄉鎮行政管理體的背景„„„„„„„„„„„„„„„„„„(2)
(一)農村稅費改革„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(2)
(二)社會主義新農村建設„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(2)
二、鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端„„„„„„„„„„„„„„„„(2)
(一)職能界定不夠明晰„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(3)
(二)法定職權缺失„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(3)
(三)職能行使偏差„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(4)
(四)公共產品供給短缺„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(4)
(五)財政危機的普遍性和嚴重性„„„„„„„„„„„„„„„„(5)
三、鄉鎮行政管理體制改革的具體措施„„„„„„„„„„„„„„„„(7)
(一) 更新鄉鎮政府管理理念„„„„„„„„„„„„„„„„„(7)
(二)規范鄉鎮政府的職責„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(7)
(三)整合鄉鎮范圍內的公共資源„„„„„„„„„„„„„„„„(7)
(四)合理劃分鄉鎮政府事權„„„„„„„„„„„„„„„„„„(8)
(五)理順鄉鎮財稅管理體制„„„„„„„„„„„„„„„„„„(8)
(六)探索鄉鎮深化改革的目標„„„„„„„„„„„„„„„„„(9)
參考文獻„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(11)
淺談鄉鎮行政管理
【摘要】隨著我國社會經濟市場化,農村工業化和城市化進程的發展,農村農業稅全面取消,大量的農民工進城務工,使得農村經濟社會文化生活發生了深刻變化，作為我國最基層的政權，鄉鎮行政管理體制改革成功與否,關系到我國新農村建設能否取得最后的勝利。本文通過對我國鄉鎮行政體制改革進行分析，探索鄉鎮深化改革的目標。文章首先分析了我國當前鄉鎮行政管理體制改革背景，接著分析了現行體制存在的弊端， 然后縱觀我國鄉鎮行政管理體制的總體演變,針對我國鄉鎮行政管理體制改革出現的問題,總結出基本的經驗和教訓, 在此基礎上文章提出了我國鄉鎮行政管理體制改革的總體思路。
【關鍵詞】鄉鎮;行政管理;體制改革
鄉鎮政府是我國行政體制設置中最低層次的一級地方政權組織,與其它地方政府相比,更多地行使管理基層地方公共事務的職能,但鄉鎮政府在我國整個行政管理體制改革中占有重要地位。它與廣大農民群眾有著廣泛、直接、密切的聯系,因而,成為聯系和溝通群眾與國家政權機關的紐帶和橋梁。農業、農村和農民問題，始終是關系我國經濟和社會發展全局的重大問題,它對鄉鎮政府的行政能力提出了新的要求。如何適應形勢發展的需要,提高鄉鎮政府的公共管理水平,推動社會主義新農村建設,便成為當前迫切需要解決的問題。
我國是一個農業大國,農業、農村和農民的“三農”問題是關系改革開放和現代化建設全局的重大問題。黨的十六屆五中全會明確提出了建設社會主義新農村的偉大歷史任務,體現了新形勢下農村政治、經濟、文化和社會發展的要求,為解決三農問題指明了方向。建設社會主義新農村,是一項綜合配套的系統工程,需要各級政府的推動和支持。作為我國最基層政權的鄉鎮政府無疑扮演著重要角色,它身處新農村建設的第一線,它將是新農村建設中政府這一主體不可替代的重要力量。而目前黨和國家建設新農村的決策是在稅費改革取消農業稅后這一背景下做出的,取消農業稅使鄉鎮政府財政更加困難,以致一些鄉鎮政府幾乎不能正常運轉,作為一名鄉鎮工作者，對此深有體會。鄉鎮行政管理作為最基層的行
政管理，具有執行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經濟 體制的新形勢不太適應，暴露了當前鄉鎮行政管理中存在的突出問題，主要表現在：職能界定不夠明晰;法定職權缺失;職能行使偏差;公共產品供給短缺;財政危機的普遍性和嚴重性等等。這些問題存在的原因比較復雜，主要是傳統體制、行政環境的影響和隊伍素質、法制建設的不適應等。
一、鄉鎮行政管理體制改革的背景
我國農業稅費的全面免除與新農村建設的逐步深入使得農村工作的內容發生了很大變化，對鄉鎮政府也提出了一系列新的挑戰。
(一)農村稅費改革
新農村建設中鄉鎮行政管理創新研究改革的基本目的是減輕農民負擔，農業稅費取消以后，鄉鎮政府從下鄉催收稅費這一項工作中得以解脫，但由于舊體制、機制的“慣性”作用，徹底暴露了農村許多深層次問題和矛盾。政府管理職能沒有從根本上擺脫計劃經濟的影子，政府無所不包，無所不管;鄉鎮機構設置龐雜，權利重疊，職能交叉，辦事效率不高。隨之而來的是鄉鎮財政的短缺，鄉鎮債務無力償還，農村公共設施建設資金匾乏。鄉鎮政府除了配合稅費改革的需要進行鄉鎮綜合配套改革之外，必須應對處理農村公共設施建設、償還鄉鎮債務等一系列問題。
(二)社會主義新農村建設
改革開放以來，我國農業生產和農村經濟獲得了巨大發展，農民的溫飽問題已經基本解決，我國總體上已經進入到“以工促農，以城帶鄉”的發展階段，初步具備了加大對農業和農村支持保護的條件和能力。但農村社會事業、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯后，這已經明顯制約著農村經濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建設社會主義新農村的重大戰略舉措。鄉鎮政府系統有效的實質性改革將對統籌城鄉發展、建設社會主義新農村的前景產生重大影響,所以我們有必要在反思已有實踐與理論的基礎上探討新時期鄉鎮政府改革的方向問題。
二、鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端
現行的鄉鎮行政管理體制為我國農村的發展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及新農村建設工程的實施，我國現行鄉鎮行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉鎮職能的發展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。
(一)職能界定不夠明晰
《地方組織法》規定,鄉鎮政府必須“執行上級國家行政機關的決定和命令”,“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。這種行政管理體制有其組織性強、政令渠道暢通、貫徹落實迅捷的優越性,但在實施管理過程中,由于以上法律對鄉鎮政府的職能范圍只是原則規定,并未規定具體的職責范圍、內容和各級政府之間的事權劃分,更未規定具體的職責權限。而實際工作中,鄉鎮政府的工作千頭萬緒,實施公共管理過程中遇到的問題多種多樣,上級政府均按“屬地管理、守土有責”的原則要求鄉鎮政府抓好落實。有的工作要與上級部門相對應,“上面分系統,下面當總統”,甚至可以說,只要有事發生,就有鄉鎮政府的責任,鄉鎮政府成了全能的政府。此外,縣級行政機關針對農村工作作出的有關決定或政策,變動較頻繁,工作彈性大,加之縣級行政機關經常下派臨時性任務,使得鄉鎮政府的公共管理職能具有很大的隨機性,造成不少鄉鎮政府職能失范,忙于應付。
(二)法定職權缺失
作為一級政權,鄉鎮的機構設置和法定職權應具備完整性和相應的自主性。但鄉鎮政權在實際運作中,其很多職能部門都只是上級政府職能部門在鄉鎮設立的派出機構。據不完全統計,各地、縣級業務部門設在鄉鎮的派出機構一般都在20個左右。這些權力性職能部門被從鄉鎮政府行政隸屬關系中分離出去,必然造成鄉鎮政府職能被分解,擁有的行政權力和手段受到限制,在鄉鎮工作中造成部門之間、部門與鄉鎮之間的不協調、不配合,導致鄉鎮政府難以統籌安排力量而有效管理本鄉鎮的社會公共事務。同時,部門利益對鄉鎮的擴張還表現為上級主管部門不顧鄉鎮實際情況,大量增加人員,導致鄉鎮冗員過多,負擔過重。這種“條條掌權、鄉鎮協調”的體制,削弱了鄉鎮政府職能,導致其履行公共服務職能水平降低。
(三)職能行使偏差
按照政府職能的要求,鄉鎮政府對鄉鎮經濟、教育、文化、衛生及各項社會事業的發展,負有規劃、指導、協調、服務的責任,但目前我國鄉鎮政府還存在著計劃經濟條件下的管理方式,已經超出自身的職責范圍行事。有的鄉鎮政府干預過多,直接插手生產經營活動,用行政手段介入競爭性領域,同時,在日常具體工作中,鄉鎮政府的主要精力用于應付“中心工作”,達標檢查驗收。鄉鎮干部多數給上級機關辦事,依靠上級的指標工作,用于農民所盼、社會所需的時間就少了,未能履行好所應承擔的公共職責。另外,按照法律規定,行政執法的主體是縣級以上人民政府及其職能部門,鄉鎮政府不具有行政執法主體資格,但在涉及農稅征收、征地拆遷、計劃生育、突出問題整治等方面,由于單純依靠上級政府職能部門無力完成,于是上級黨委、政府便以文件或領導講話等形式,要求“鄉鎮黨政一把手負總責”,并且實行“一票否決”制。在這種壓力下,鄉鎮政府為了完成上級黨委和政府下達的任務指標,不惜使用不規范的公共權力手段,結果導致越權執法、違法執法的現象發生,破壞干群關系,影響政府的形象和威信,降低政府的公信力,出現鄉鎮政府“權力有限和責任無限”的現象。
(四)公共產品供給短缺
鄉鎮政府本是農村公共產品的主要供給者,這也是政府職能的重要體現,但由于長期以來以農補工政策等諸多因素的影響,已使我國農村社會公共產品供給嚴重不足。主要表現為:
1、公共基礎設施建設不能適應農村經濟發展和農民生產生活的需要。目前全國有261個鄉鎮、5. 4萬個村不通公路;在全國104. 3萬公里的砂石土路面及無路面里程中,農村公路就有92. 3萬公里,占88. 5%。很多地方農村公路睛通雨阻,路況差,部分地區人畜飲水困難,基本生存條件無法保障。同時,農田水利基礎設施老化失修,抵御自然災害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設導致水土流失,引發了許多泥石流、洪澇災害、農田被毀等問題。
2、公共衛生事業停滯不前。目前農村人均衛生事業費12元,僅為城市人均衛生事業費的27. 6%。這種狀況使得農村基本醫療條件嚴重落后,機構凋零,設
備陳舊,衛技人員短缺而且素質偏差,服務水平低下,鄉、村兩級衛生保健網幾乎處于瓦解狀態,公共衛生和各項預防保健工作難以落實。特別是處于弱勢地位的農民群體,過高的醫療費用,遠遠超出了他們的經濟承受力,不少農民“因病致貧,因病返貧”已成為突出的問題。
3、農村教育現狀不容樂觀。長期以來,農村基礎教育經費主要來自縣鄉財政和農民集資,雖然近幾年來特別是農村稅費改革試點以來,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。盡管在農村貧困地區義務教育階段試行“一費制”,使當地農民的教育負擔有所減輕,但目前基礎教育費用較高,農民無法接受。此外,農村教師隊伍的現狀令人擔憂,不少中小學的骨干教師由于工資、住房等原因,或離開教學崗位,或流向城市,師資隊伍難以保證,教育質量下降。
4、社會保障處于徘徊不前的境地。農村社會保障仍是我國社會保障體系中最薄弱的環節,盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟制度等措施,如農村低保、五保戶供養、教育救助、優撫安置等,但目前農村低保和醫療保險僅在一些地方起步,只占很小一部分的農村人口,農村社會保障的覆蓋面相對還很低,遠遠解決不了農村現有的貧困狀況。
5、文化設施缺乏,文化科技“三下鄉”活動流于形式,沒有發揮其真正作用。民間文化在低谷徘徊。
6、農村技術支持服務體系處于癱瘓狀態。農業推廣資金投入不足和推廣體系不夠完善,嚴重制約著推廣力度。部分地方政府借機構改革“卸包袱”,使一些地方的推廣服務部門被推向市場,有的甚至撤銷,造成人員離崗或流失,出現“線斷、網破、人散”的局面。此外,基層推廣隊伍中整體知識水平低,現代農業新技術的熟悉程度和操作能力不夠,影響了農業新技術、新品種的推廣轉化,無法適應當前現代高效農業發展的需要。
(五)財政危機的普遍性和嚴重性
鄉鎮政府的財政赤字和負債是全國性的普遍問題,在不發達地區尤其嚴重,已經出現難以支撐政府機關有效運作的困境,有的地方已經影響到基層政權的穩定。據統計,目前全國鄉鎮負債總額已達到2000億元。經濟落后,農民、農業
農村“三農問題”突出,是造成鄉鎮政府負債的根本原因。
1、機構臃腫,人員膨脹。據2004年中國鄉鎮發展報告,全國鄉鎮機構平均超編2至3倍,平均每個鄉鎮內設機構16個,其人員平均數58人,超過正常編制2至3倍,平均每個鄉鎮的下屬單位18個,其人員達到290余人,超編嚴重,鄉鎮“人頭費”支出約占財政預算的70—80%;再加上幾乎所有鄉鎮都有小汽車、電話費等費用,導致非生產性支出大大超過財政支撐能力,一個鄉鎮每年僅用于公車的費用都在20—40萬左右,機構設置過雜,人員過多,導致鄉鎮政府運行成本過高,是造成鄉鎮財政危機的一個重要原因。
2、政府預算體系不健全,管理混亂。鄉鎮一級政府普遍缺乏預算意識,很多鄉鎮的預算形同虛設,同時,政府運作的成本意識淡薄,缺乏降低成本的激勵機制,尤其在管理效率和效益上考慮較少。不少鄉鎮不僅多個部門和領導有財務審批權,而且有濫購、濫補、濫獎的現象,各種鄉鎮公務消費如迎來送往的接待費、通訊費、交通費、干部培訓等支出較高。加上有的鄉鎮干部在追求個人利益過程中行為的失范,勢必增大政府的管理成本,擠占鄉鎮財政的公共支出。
3、升級達標,透支建設。從20世紀90年代初以來,各級政府經常開展名目繁多的達標升級活動,實行“上級下指標,鄉鎮出資金”的方式,且多數農業生產性綜合項目實行資金“配盤制”,鄉鎮財政要承擔相當比重,在鄉鎮財力有限甚至無力支付的情況下,只有“透支達標”或“透支配套”。此外,有的地方領導者的長官意志、主觀隨意性和行為的短期化等行為,加重了鄉鎮財政的負擔。
4、分稅不公,職責過重。1994年實行分稅制以來,中央財權大幅提高,地方財權大幅下降,中央和地方的財權、事權不對等。在地方財政構成中,省、市財政所占比重較大,基層財政所占比重較小。目前,我國縣鄉兩級財政收入只占全國財政總收入的21%,而縣鄉財政供養人口卻占全國財政供養人口的71%。地方的財政能力減弱,但地方承擔的各種管理事務、公共服務并沒有相應減少,許多本來應該由中央、省市承擔的公共產品和服務都由基層政府承擔了,而鄉鎮一級在財政分成方面又處于最不利地位,難免造成鄉鎮財政困難。另外,社會救濟是帶有收入分配性質的職能,民兵訓練和優撫是為了增強國防,屬于全國性公共產品,本應該都
由中央政府承擔。作為鄉鎮一級的地方政府,要使他們在沒有或很小有轉移支付的情況下,完全依靠自己的財力為農村提供良好的公共產品是根本做不到的。
三、鄉鎮行政管理體制改革的具體措施
作為我國的最基層政府—鄉鎮政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著建設新農村的各種任務。當前鄉鎮行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進一步完善明確鄉鎮行政管理體制具有重要意義。
(一)更新鄉鎮政府管理理念
眾所周知,政府的合法性建立在兩個條件的基礎之上:一是政府決策必須體現大多數人的意志;二是人民對政治權威的服從。對政府合法性的深入理解,有助于政府工作人員樹立正確的政府管理理念,正確對待手中的公共權力,擺正自己與公眾的關系,也有助于鄉鎮政府根據自身所處的行政生態環境出現的新變化,將計劃經濟的管制型管理轉到適應市場經濟的服務型管理,由包攬一切的全能管理轉變到滿足社會公共需要的公共管理,由直接管理轉變到間接管理,確立現代公共管理的思維模式和管理模式,從而最大限度地謀求社會公共利益。
(二)規范鄉鎮政府的職責
現階段,要加快有關鄉鎮政府職能法律規范的創制,規范鄉鎮政府的職能,為鄉鎮政府職能轉變提供法律依據。按照黨的十六大提出的“依法規范中央和地方的職能和權限,正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系”的要求,結合現有《地方組織法》,盡快制定規范鄉鎮政府的職能、部門機構及管理活動的決策、執行、監督等各環節的地方性法規及實施細則,使鄉鎮政府的職能轉變切實做到有法可依、有章可循,以法治的剛性手段來規范、界定鄉鎮政府的職能。
(三)整合鄉鎮范圍內的公共資源
鄉鎮政府公共管理要借鑒無縫隙政府的理念,克服各職能部門之間各自為政的狀況,在確保鄉鎮政府職權完整性和
相應的自主性框架內對條塊體制進行改革,從體制上確保鄉鎮政府的統一性,解決鄉鎮政府有責無權、責權分離、條塊不協調的問題,實現鄉鎮公共資源的整合。對于“條塊”體制的改革要繼續實行以鄉鎮管理為主的體制,強化鄉鎮政府統一
管理本轄區經濟、政治和社會發展的功能。縣級有關部門要進一步下放權力,所有駐鄉鎮的機構在人、權、事上均按照鄉鎮管理,有關部門配合指導的原則進行改革,“條條”管理權以業務管理為限。通過理順條塊關系,實現鄉鎮責權統一、人權與事權一致,確保鄉鎮政府公共權力的完整統一。
(四)合理劃分鄉鎮政府事權
從我國鄉鎮經濟社會發展的實際情況出發,鄉鎮政府必須提供的公共產品和服務主要包括公共安全產品、公共生活服務產品、公共生產服務產品、管理服務產品和社會發展產品等。據此,現階段鄉鎮政府應當承擔的主要職能是:直接提供公共安全產品中的公共治安、防病減災、環境治理等,公共生活服務產品中的公共衛生,公共生產服務產品中的水利設施、公共土地、科技信息服務等,以及公共管理服務產品、社會發展產品。這些產品中有的是全國性或跨地域性的公共產品,如防病減災、環境治理、水利設施、公共管理服務產品、社會發展產品等,中央、省、市縣應通過專項轉移支付的政策作保障,委托鄉鎮提供,以確保提供的有效性。其他產品則可由中央、省、縣政府及職能部門提供,或通過市場化、民營化的形式提供?？h級以上政府應強化對農村公共產品的投入,切實解決公共服務的城鄉失衡問題,彌補歷史的欠帳。
(五)理順鄉鎮財稅管理體制
社會主義市場經濟要求政府建立公共財政制度,按照一級政府設立一級財政。作為鄉鎮一級的地方政府,必須建立健全獨立的鄉鎮一級財政。一要完善分稅制。按照財權和事權相對稱的原則,進一步規范完善分稅制。應按照“分稅分級”的原則,合理劃分五級財政之間的稅種、收入范圍和分成,讓鄉鎮財政能夠從稅收中享有穩定的收入來源,并適當擴大地方政府的稅權,以增強鄉鎮組織財政收入的能力。二要加大財政轉移支付的力度。就目前我國農村的狀況來看,除了少數發達地區的農村鄉鎮,在相當長的一段時間內,基層還主要是吃飯財政,如果沒有上級的轉移支付,要依靠自己的財力為農村提供良好的公共服務是根本做不到的。同時,現行財力格局決定了不同層級和地區間公共財政的支出能力,也決定了現階段公共財政覆蓋農村的支出主要應由中央財政和省一級財政承擔。要通過
理順財稅管理體制,使農村公共產品供給由以農民為主轉到以政府為主,縮小城鄉差距,統籌城鄉協調發展。三要調整預算編制方法,健全支出監控新機制。要實行綜合的財政預算,把鄉鎮的各種收入統一納入財政管理,細化支出預算編制,強化預算的約束力,提高預算的管理水平。
(六)探索鄉鎮深化改革的措施
強化管理，提高效率，把轉變鄉鎮政府職能、提升服務水平作為鄉鎮機構改革的出發點和落腳點。
鄉鎮機構改革后，工作運轉機制需要重新確立，需要注重各部門的實用功能和各角色的“獨立性”，從而強化鄉鎮政府社會管理、公共服務和維護穩定的職能，建立管理規范、高效運轉的新型運作機制。一是建立統一的科學民主決策機制，進一步明確黨政職責。確定鄉鎮的最高決策機構是鄉鎮黨委會，鄉鎮所有的重大事項均由鄉鎮黨委會決策，黨委書記在抓全面工作的基礎上，側重抓黨務、計劃生育和維護社會穩定的工作;鄉鎮長在主持鄉鎮政府全面工作的基礎上，側重抓發展經濟、財源建設和社會服務工作。二是建立鄉鎮干部新的工作責任制。各崗位定職定責，明確職權范圍，明確工作任務，做到事事有人干、人人有事干，每項工作明確第一責任人，體現責、權、利相一致的原則。三是建立重點工作目標管理考核的激勵機制。年初，市里確立十項重點工作分解到各鄉鎮，市委、市政府與鄉鎮政府簽訂目標管理責任狀，各鄉鎮又將其重點工作分解到了每一鄉鎮干部，同時實行職責掛鉤的責任追究制度，結合鄉鎮干部的崗位職責和工作目標，進行嚴格考核。建立正確的干部導向機制，對業績突出的鄉鎮干部給予表彰、獎勵、提撥重用。從而使鄉鎮工作思路清晰、合力增強、效率提高，經濟和社會事業得到全面發展。 深化鄉鎮行政管理體制改革，必須遵循積極穩妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經濟社會的發展、有利于提高服務質量和管理水平為根本目的，并結合自身實際來進行。根據上述原則和目標，應從合理設置鄉鎮黨政機構、合理劃分鄉鎮行政職能、合理劃分鄉鎮行政區劃、加強鄉鎮機構編制管理、整合鄉鎮行政資源、推行領導干部“交叉任職”、
引入市場機制深化鄉鎮站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉鎮財政供養人員降低行政成本等方面人手，推進鄉鎮行政管理體制改革。新時期鄉鎮行政管理體制的改革，要著眼于建設社會主義新農村的進程，形成有利于轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發，在實踐中大膽探索，大膽創新，積極穩妥地推進。
社會主義新農村建設是一項系統工程，具有長期性和復雜性。鄉鎮政府既是新農村建設的組織者和引導者，又是新農建設政策的實施者，因此鄉鎮行政管理也是一個較長時期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農村鄉鎮行政體制改革必將進一步促進實現我國新農村建設目標的實現。
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