國外公共管理創新的目標(2)

　　三、構建整體型政府的三大基礎
　　為了建設整體型政府,培利希克斯認為,必須進行三項改革,即運用信息技術形成網上治理模式、建立整體型政府組織結構、建設主動型公務員隊伍,以構建整體型政府所需要的科技基礎、組織基礎和人員基礎(見圖1)。
　　1、運用信息技術形成網上治理模式
　　電子化政府經過三個發展階段。首先是政府使用計算機處理日常工作的階段,通過運用信息技術增加辦公自動化程度,提高政府工作效率,這一階段的政府稱為電腦化政府。隨著網絡的出現和普及,電子化政府進入第二個階段。各個國家的各級政府,都積極設置自己的網站,通過網絡向民眾提供更多本部門的信息和服務,使得政府網站成為政府服務的最佳窗口。此時的電子化政府是以各部門的獨立管轄權做為發展的基礎,對于一般不充分了解政府部門運作規律和體系的民眾而言,仍然不是非常方便的溝通渠道。所以,這一階段的電子化政府稱為以網絡為基礎的互相不連接的政府。隨著網絡科技的高速發展以及計算機軟硬件價格的不斷降低,政府的網站連接更加便利,能夠建立暢通無阻的層層連接。這個階段,政府的電子化改革要在網絡技術的基礎上,進行三種類型的整合:不同政府層級的整合,不同部門的整合,不同政府網站的整合。這三種類型的整合最后將實現整合成為一個單一的政府入口網站的目標,使民眾只要進入這個單一的網站就可以尋求解決他們碰到的任何問題,并接受政府提供的相應服務。這就是電子化政府的第三個階段,即以網絡為基礎的整體政府。在網上治理模式的沖擊下,政府的行政業務和程序將徹底透明化,不僅民眾可以更快速、方便、低成本地了解政府信息、獲取政府提供的服務,而且政府的內部運作也能免于傳統行政所導致的腐敗和不作為。
　　2、建立整體型政府組織結構
　　在既有的功能性部門分工基礎上進行政府運作的整合,采取有效策略進行橫向的整合,即增加協調的組織機制。在英國,為構建整體型政府組織結構,由首相或內閣建立新的跨部門組織以加強政府部門的合作。增設的跨部門組織有兩類,一類是為了某一特殊的政策問題而專門成立的非常設機構,其成員來自不同部門。布萊爾政府邁向整體政府的第一步是1997年成立“社會排斥小組”。“社會排斥小組”的任務是綜合處理諸如無家可歸者及少女懷孕等需要跨越傳統的部門邊界來統一解決的棘手問題。另一類是從事戰略決策研究的組織,以保證政府決策具有統一性、戰略性。如,布萊爾成立的“政策中心”直接隸屬首相辦公室,它對政府制訂的所有政策都有權進行獨立的分析研究;“績效與創新小組”直接向首相提供跨部門的中長期公共政策報告,目的是促進政府決策與目標的實現;“管理與政策研究中心”、“戰略合作中心”、“中央秘書局”等機構都具有相似的功能。整體型政府的組織結構和運作,具有以下特點:1)政府組織運作的核心以功能性分工的部門運作為主體,但同時融入跨部門的定期及不定期、正式及非正式整合機制。2)增加信息部、人力資源部、策劃部等跨部門整合單位,和原來的功能性分工部門結構形成同心圓的整體型組織,以強化溝通效果。3)以預算管制和行政目標管理為核心,定期評審政府業務整合的程度。4)以信息科技的制度化設計,建立政府業務整合的系統。5)各部門的業務應該和其他政府部門、其他層級政府、服務的對象、非營利組織、國際性組織和團體,進行有效的連接,以便于咨詢和磋商。整體型政府組織的結構和運作與傳統行政組織的不同,在于它不但要依法完成功能性分工的業務需求,更要從解決人民生活事件的角度出發,將政府業務整合的核心觀念變為內建的機制。
　　3、建設主動型公務員隊伍
　　為了實現整體型政府的運作目標,必須由高度依存、互相信任、富有合作意識的主動型公務員體系來完成政府的公共事務。建設主動型公務員隊伍,首先是培育共同的執政理念,進行組織運作價值的整合。西方國家普遍認為,在公務員隊伍中塑造共同的文化、培育共同的倫理精神和價值體系,是進行跨部門合作的前提條件。澳大利亞內閣部大臣皮特?謝哥德認為,所有政府部門都應該通過獨一無二的行政理念聯系在一起。澳大利亞管理顧問委員會2004年的報告———《把政府聯結起來:整體型政府對澳大利亞面臨的主要挑戰的回應》指出要建立支持澳大利亞公共部門的文化,以“一起工作”為口號,形成相應的價值和行為準則來推進整體型政府的實施。
　　其次,進行公務員薪酬改革。合理的薪酬制度產生的獎優懲劣效果,有助于在公務員隊伍形成良性競爭,激勵卓越的公務員行為。英國從1996年開始,不論是高級公務員還是一般公務員,都已采用以績效定薪酬的制度,廢除了傳統的職務等級和薪酬等級。新工黨政府在“協同政府”框架下,繼續進行薪酬改革。一是確立和完善以結果導向的績效評估體系,改變以往目標與薪酬缺乏聯系的現象;二是簡化工資評價框架,給予地方管理者在制定薪酬標準上更大的靈活性,改變職位與職能隔離的現象。
　　第三,創建學習型組織。學習型組織管理是一場深刻的管理學革命,它將組織看作是一個生態體系,強調系統思考和組織學習,通過培養個人、團體和組織整體的學習能力,來實現自身的變革,以適應外界環境變化的要求。創建學習型組織,就是要加大公務員培訓和發展方面的投入。英國1999年6月成立了集研究、培訓、咨詢于一體的管理與政策研究中心(CMPS),專門負責高級公務員的培訓。創建學習型組織,還要打破官僚制對公務員尤其是一線執行人員創新能力的束縛,鼓勵人才創新。
　　四、結語
　　整體型政府理論和實踐對于英國工黨保持和鞏固執政地位功不可沒。但是受制于各國、各地區的發展程度和歷史文化背景的差異,整體型政府理論在不同國家、地區的適用性和發揮作用的程度也必然存在較大差異,并不是在任何時候、任何地區都適用的萬能藥。不同政府在引入這一理論之前必須經過仔細的考慮并對所需成本進行認真分析。而且,整體型政府理論在實踐中還存在一些問題,如責任問題便是其中的焦點問題,它需要解決一個關鍵問題,就是如何一方面采取統一行動、共同的標準和共享的組織體系,另一方面又要求各個部門為縱向的責任體系負責。