我國公共服務社會化發展策略探討

內容摘要：本文對公共服務社會化的緣起作一簡要探討，重點闡述了當前推行公共服務社會化應采取的策略。公共服務社會化就是將市場機制引入公共服務領域，即將公共服務和公共產品的提供完全由政府部門或國有企業提供轉變為政府利用社會的力量即“第三部門”來向公眾提供，使政府的權威和市場的功能優勢有機組合，從而提高公共服務的效率和質量。

　　關鍵詞：公共服務 社會化 市場機制
　　
　　公共服務社會化源于20世紀70年代末英美等國政府開始推行的“新公共管理”運動。西方各國戰后采用凱恩斯主義對經濟全面干預，導致政府機構臃腫、效率低下、政策失效，從而引起政府的信任危機、管理危機。與此同時，經濟全球化和信息革命給各國政府帶來了巨大的挑戰和壓力。在這種背景下，西方許多管理學者看到私營部門的管理精神、創新意識是卓有成效的，并將之引入到公共部門的管理中來。“新公共管理”運動的主要理論基礎是公共選擇理論和管理主義（又稱新公共管理理論）。公共選擇理論強調競爭，認為競爭能夠提高效率， 通過競爭可以打破壟斷，并迫使公營壟斷組織對顧客的需要做出反應，從而實現消費者主權與“公眾主權”，給公眾提供“用腳投票”的機會。管理主義最核心的思想是認為公共部門和私人部門的管理有共同的本質，可用私營部門的管理模式來改造公共管理。
　　
　　推動公共服務社會化的有利條件
　　
　　改革開放以來，我國各級政府在公共服務社會化方面進行了多樣化嘗試，并在局部取得了一定的成果。當前推動公共服務的社會化的有利條件有以下幾點：
　　隨著經濟體制轉軌社會自我管理的能力增強，“第三部門”日漸壯大成熟，為公共管理社會化奠定了一定的社會條件。政府和社會組織體系之間開始建立新型的伙伴關系，為非政府組織在公共服務社會化方面更好地發揮作用提供了空間。行政手段在弱化，社會漸漸從行政的一元化中分離出來，各種社會中介組織進一步發育、發展，他們正在逐漸成為民間社會自我調節的重要力量。社會關系分化速度加快，各種新的利益群體重新組合、構造，正尋找新的利益表達途徑。廣泛的社會參與要求已經動搖了“單位”和“部門”在某些領域中的特權。
　　政治體制改革為公共服務社會化創造了體制條件。通過改革，政府逐漸轉變了管理方式，管理的觸角正從微觀管理領域收回而轉向宏觀管理領域，變直接管理為間接管理、變單一管理為多元管理、變過程管理為目標管理。政府管理方式的轉變使得公共服務社會化在管理制度層面上成為可能。
　　行政文化環境的演變為公共服務社會化提供了文化支持。改革開放以來我國的行政文化環境發生了巨大的變化，中國傳統文化、西方文化精華與馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導的社會主義新文化不斷整合、相互滲透，對公共行政系統的價值觀念、行為規范、社會心理等產生了深遠的影響，民主、公平、效率、科學的發展觀、正確的政績觀已成為行政文化的主流。
　　
　　推進公共服務社會化的策略
　　
　　雖然我國的改革開放和經濟、文化建設取得了一定的成果，具備了一些有利條件，但作為一個正在建立市場經濟體制的國家，我國的公共服務社會化只能根據我國的國情，有選擇、有步驟地進行。純粹的公共產品在消費上不具有排他性和競爭性，因此很難通過市場機制來提供純粹的公共產品，所以公共服務社會化改革只能從政府間接提供公共產品的領域內進行，不能盲目主張政府從社會中全面撤退。當前推進公共服務社會化的工作重心應放在以下方面：
　　在公共工程、基礎設施建設領域，凡是屬于經營性或競爭性的項目應當營造市場競爭機制。傳統的觀念認為，微觀經濟領域應該由私營企業承擔，而公共服務領域則應該由政府壟斷，所以公共服務、公共工程等公共經濟項目由政府獨攬，由此形成公共經濟領域的主體單一化，暴露出其服務質量、服務效率低下的弊病。公共服務社會化強調政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將市場機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。

大力發展社會中介組織，政府職能外移，將不必要由政府承擔的社會服務職能移交給社會組織、“第三部門”，由社會組織向社會直接提供公共服務。政府應將社會服務與管理的權限通過民主參與的方式下放給社會的基本單元：社區、家庭、志愿者組織等應自我服務、自我管理，從而形成一種以政府為主導各種社會主體共同參與提供公共服務的格局。一方面，通過大量的社會公共事務逐步分散或委托給社會組織使政府能夠下放行政權力、簡化政府職能、減少政府業務、加強政府監管，實現降低管理成本、轉變政府職能、提高政府績效的目的；另一方面，在社區組織和社會中介組織等社會公共組織健全的社會中，市民可以越來越多地參與到公共管理當中來，使公眾的利益通過民主參與的方式體現出來。
　　放松對市場的限制，擴大準入的領域。推進公共服務社會化的一個重要內容就是要放松對市場的限制，不斷擴大市場主體準入的領域。國家出于特殊目的對金融、出版等領域的外商投資進行限制是必要的，但絕大部分制造業領域，尤其是競爭性領域不應多加限制。比如在交通、能源、通信、電力等領域，目前在市場準入方面依然限制較多，不利于這些行業的發展。在推進公共服務社會化的過程中，除少數特殊行業和部門外，大部分行業要放松政府的準入限制，減少政府的審批制度，最大限度地打破行業、部門的壟斷，讓市民在市場上行使自由選擇權即“用腳投票”來使公共利益得到滿足和實現。
　　推進事業單位的社會化。打破行政壟斷，促進公共事業的多元化、社會化與民營化，逐步消除公營獨占事業的局面。一方面，事業單位的社會化可以在全社會中培養起一種主體意識，從而徹底走出對國家、政府的依附心理，進一步地激發社會成員直接參與公共事務的熱情，有效地監督公共權力的行使過程。另一方面，事業的多元化便于生成新型的制度模式，使從事公共物品供給的單位、組織擁有了獨立自主行動的權利，優化了公共服務供給的效率和質量。
　　加強對公共服務社會化的監督。在肯定公共服務社會化是政府提高服務質量和水平的一種重要途徑的同時，也需要看到，由于市場機制的引入，公共服務社會化在現實中也可能會帶來一些服務質量、公共責任、社會公平、公共服務缺位等問題。基于公共服務社會化所產生的問題和公共服務的政治性質，在公共服務社會化過程中，政府要承擔以下管理責任：充分發揮宏觀調控的職能，建立一個有效的監督管理行政體制。制定行業服務規劃政策、服務標準、質量要求和收費標準，建立公共服務資格認證和登記制度，強化政府的監督管理責任。確立公共服務全體國民待遇制度，使公共服務平等地對待所有的人，特別要關心弱勢群體的需求。政府要接受社會公眾的投訴，對違規機構做出相應處理，以保護公民權益，維護社會公正。對公共服務提供缺位問題，政府應通過授權、制定優惠政策、提供政府資助等方式吸引和鼓勵“第三部門”投入到政府公共服務能力的不足領域，并根據情況變化不斷調整政府資助對象和數額。
　　隨著改革進程的不斷深入，我國經濟發展的總體方向應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化。目前，經濟市場化取向已有了共識，而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求的安排，沒有形成政府與社會較好的互動關系。不實行公共管理、公共服務的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。
　　
　　參考文獻：
　　1.黃恒學.公共經濟學.北京大學出版社,2002
　　2.孫學玉.公共行政學論稿.人民出版社,1998