檔案高級職稱論文發表(2)
檔案高級職稱論文發表
副標題#檔案高級職稱論文發表篇二
國有企業檔案的管理與流向
【英文標題】Management and Direction of State-owned Enterprises Archives
【內容提要】 新中國檔案事業建立初期，國家對于國有企業檔案的歸屬與流向曾經對此做出過安排，但是隨著改革開放的深入，這種安排已經難于實現。國家對于國有企業檔案的歸屬與流向沒有做出比較明確的規定，以致國有企業檔案的歸屬與流向問題再次引起了人們的關注。本文對此進行了分析，同時對國有企業檔案管理的現狀進行了考察，提出了國有企業檔案歸屬與流向的方案選擇。
【關 鍵 詞】企業檔案/檔案館網/檔案流向
國有企業檔案(如果沒有特別的說明，本文中的“企業檔案”指的都是“國有企業檔案”)是國家檔案資源的重要組成部分，對于它的歸屬與流向，國家必須有一個統籌安排。新中國檔案事業建立初期，國家曾經對此做出過安排，但是這種安排在改革開放之后已經無法實現。于是，企業檔案的流向問題再次引起了人們的關注，尤其是在破產和產權變動的企業越來越多的情況下，這個問題一下子變得突出起來。
一、國家政策的模糊性
國有企業檔案是國家檔案資源的當然的組成部分。但是最近20年來，在企業檔案歸宿的問題上，一直存在著一個政策上的盲區。
1980年7月，國家經委、國家建委、國家科委和國家檔案局聯合召開了全國科技檔案工作會議，在經國務院批轉的會議報告中，四部委提出“為了妥善地保存各專業的科學技術檔案，便于按專業集中使用，中央各專業主管機關可根據需要設立專業檔案館，保管本系統需要永久、長期保存的檔案。”①四部委同時發布的《科學技術檔案工作條例》第二十八條規定：“國務院所屬的各專業主管機關，根據需要建立專業檔案館，收集和管理本專業需要長期和永久保存的科技檔案。”在20世紀80年代初以前，在檔案學的術語中還沒有產生“企業檔案”的概念，所謂“企業檔案”在當時大體上都被統稱為“科技檔案”。因此上述兩個文件表面上針對的是科學技術檔案，實際上包括了今天所說的“企業檔案”的大部分。當時，中國的企業無一不是國有或集體所有的企業，并且這些企業無一不是在各級“專業主管機關”的管理、統轄之下。因此，按照當時政策制定者的思想，在中央專業主管部門建立了“專業檔案館”之后，有相當一部分企業的“企業檔案”將進入這個檔案館中永久保存。
對于其檔案未能進入這些“專業檔案館”的企業，當時出臺的一個重要的規定可以將其包括進來。1983年出臺的《檔案館工作通則》在明確檔案館接收檔案的范圍時規定：檔案館要接收“本級機關、團體及其所屬單位具有永久保存價值的檔案。”當時，企業都處于專業主管機關的管理之下，幾乎所有的國有企業或集體企業都可以歸入某一政府機關的“所屬部門”中去，因而其檔案可以納入到各級“檔案館”(按照《全國檔案館設置原則和布局方案》的規定，這些“檔案館”應該指的是各級“國家綜合檔案館”)的收集范圍中來。
根據以上兩項規定，歸中央專業主管機關管理和不歸中央專業主管機關管理的企業的檔案都可以找到一個適當的歸宿(雖然在當時專業主管機關的“專業檔案館”并沒有建立起來)。這表明，對于企業檔案的歸屬與流向問題，當時的政策制定者是有明確的考慮和安排的。
隨著經濟體制改革的深入，企業與檔案的管理體制已經發生了深刻的變化。在這種情況下，對企業檔案歸屬與流向的上述安排已難于實現。首先，各專業主管機關沒有幾家真正建立起一個可以永久保管檔案的“專業檔案館”，由中央專業主管機關對所屬企業的檔案的管理基本無法實現(能夠實現的只是個別的);其次，在經濟體制改革的過程中，大量的企業被推向市場，與政府部門的“專業主管機關”脫離了關系，企業成了獨立的法人，不再是各專業主管機關的“所屬單位”，按照《檔案館工作通則》的規定對不歸中央專業主管機關管理的企業的檔案進行接收已經失去了根據。
在舊的“根據”失去根據的情況下，新的“根據”卻沒有建立起來。1987年，全國的經濟體制改革已經有了很大的發展，這個時候，國家檔案局、國家經委、國家計委聯合制發了《國營企業檔案管理暫行規定》。這個《規定》的制定者也許是已經意識到了原來對企業檔案歸宿的安排已難于實現，而要做出新的安排又不太可能，于是在這個《規定》中回避了對企業檔案歸屬與流向問題的安排，轉而采取一種較為模糊的政策。其中的第二十六條規定“企業要按照國家有關規定向有關檔案館移交有關檔案或復制件。”第二十七條規定“企業破產以后，除設備檔案、基建檔案等隨同實物移交外，其余檔案應向有關檔案館移交。”這個規定對企業檔案的歸屬與流向采用了較為模糊的策略：第一，“國家有關規定”是什么，目前沒有人能說得清楚;第二，“有關檔案館”指的是什么，不同的人可以有不同的解讀，有的人把它理解為“國家綜合檔案館”，有的人把它理解為“企業檔案館”，還有的人把它理解為目前還不存在的將來可能會存在的某種類型的檔案館。而政策的制定者由于有意采取一種回避態度，所以一直到2002年這個《暫行規定》被廢止也沒有對目前的混亂進行澄清。
《國營企業檔案管理暫行規定》被廢止是由于2002年10月國家檔案局、國家經貿委、國家計委聯合發布了《企業檔案管理規定》。這個《規定》對于企業檔案的歸屬與流向采取了一種更為徹底的回避態度。整個《規定》只有一處在規定企業檔案部門的職責時提到了“移交”字樣(第五條第一款“貫徹執行《檔案法》等有關法律、法規和方針政策，制定本企業文件材料歸檔和檔案保管、利用、鑒定、銷毀、移交等有關規章制度”)。但這個規定卻很不明確，既沒有說出向哪里移交，也沒有說出國家有關移交的制度在哪里。
二、企業檔案的管理狀況
目前，國有企業檔案的管理大體上有以下幾種情況：
一是企業檔案在企業檔案館中保存。最近一些年，國家檔案行政管理部門是鼓勵有條件的企業建立企業檔案館保管企業檔案的。1987年國家檔案局、國家經委、國家計委印發的《國營企業檔案管理暫行規定》第二十三條規定：“有條件的大型企業要建立企業檔案館或企業檔案資料中心。”1992年國家檔案局發布的《全國檔案館設置原則和布局方案》也把企業檔案館作為全國檔案館網的一部分專門加以規定。為了規范企業檔案館的設置，1996年3月，國家檔案局發布了《企業檔案館申報登記辦法》，其中的附件《建立企業檔案館的條件和企業檔案館的標準》提出了建立企業檔案館的條件和標準。自此，企業檔案館的設置更加規范，企業檔案館的數量開始穩步上升。
1960年中國建立了第一個企業檔案館。此后國家沒有對企業檔案館設立情況進行統計，直到1991年《全國檔案事業基本情況統計年報》重新對企業檔案館設立的情況進行統計。這一年全國共有企業檔案館229個，到2003年全國已經有企業檔案館300個，保存檔案的卷數從1991年的6267609卷增加到2003年的26440407卷。
企業設立檔案館保管本企業的檔案目前存在著兩個問題：第一個問題是2004年7月實施《行政許可法》后，國家檔案局對檔案部門的行政許可事項進行了清理，國務院取消和調整了涉及國家檔案局的33項檔案行政審批項目。其中包括企業檔案館登記核準、建立企業檔案館核準、成立企業檔案館備案等項目。也就是說，以后企業中是否設立企業檔案館，或者設置一個什么樣的企業檔案館，是企業自己說了算，檔案行政管理部門無權干涉。在這種情況下，企業檔案是否還要在企業檔案館中保存，或者在一個什么樣的企業檔案館中保存，無人能夠做出預測。國家檔案資源中的企業檔案的流向問題又產生了一個新的未知數。第二個問題是如前所述，由于國家沒有明確的政策，同時《全國檔案館設置原則和布局方案》沒有做出明確的規定，企業檔案館是一個什么性質的機構，目前還不明確。
二是企業檔案在企業內部設立的檔案室中保存。依據我國的有關規定，我國的黨政機關、企業事業單位中都要設立一個保管本單位檔案的機構，這樣的機構通常是檔案室。由于企業檔案館設立需要具備一定的條件，而全國的絕大多數企業并不備這樣的條件，因此設立檔案室管理本企業檔案的企業要遠遠多于設立檔案館保管本企業檔案的企業。
由于國家在企業檔案的最后歸屬與流向上存在著政策“盲區”，因此企業檔案室中保管的檔案最后應該流向哪里，目前找不到準確的政策依據。《檔案法》第十一條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織必須按照國家規定，定期向檔案館移交檔案。”根據這個規定，企業檔案最終還是要向檔案館移交，但是《檔案法》并沒有明確說明這個“檔案館”是什么檔案館。
三是企業檔案在國家綜合檔案館中保管。在前些年“豐富館藏”、加強館藏特色化建設的過程中，一些地方接收了若干個有特點的企業的檔案。企業檔案是否應該在國家綜合檔案館館中保存目前還沒有明確的政策依據。國家政策既不明確支持，也不明確反對。在這種情況下，一些地方根據本地的實際情況，制訂了地方的行政規章，把有關的企業檔案接收進國家綜合檔案館。例如在天津市《大港區檔案館關于接收檔案的實施辦法》中就規定區檔案館接收“區屬各機關、企事業單位在生產、科研活動中形成的具有永久和長期保存價值的科技檔案。包括：工業、交通、通訊、基建、科研、農林牧、水利、電力、能源、氣象、地質、測繪、環保、教育等檔案。”
四是破產或產權轉讓的企業的檔案流向了企業的新的所有者、主管機關或國家綜合檔案館。破產是最近十幾年才有的現象。時間雖然不長，但是在最近幾年卻是數量巨大。“據23個省、自治區、直轄市檔案行政管理部門2001年統計，國有企業破產數目達7873家，經法院審理終結的5539家。”②企業檔案處置根據企業破產后變動情況的不同，有轉讓、移交、寄存、購買、滯留、封存以及無人過問等幾種形式。目前破產企業的檔案歸入重組、兼并或購買的企業，以及滯留原企業占大多數。從檔案流向上看，一般企業黨群、行政管理、生產技術管理等文書檔案及會計檔案移交給企業上級主管部門或寄存在地方綜合檔案館;基建、科研、設備、產品檔案隨資產的轉讓、處置而移交給新的企業。人事檔案隨人走，無接收單位及離退休人檔案移交給人事局，職工檔案交給勞動局或勞動服務中心。
破產企業的檔案進入了國家綜合檔案館或其他有向國家綜合檔案館移交檔案義務的其他部門之后，對于這些檔案的最后流向還存在著一些現實的問題需要回答。如接收了破產企業檔案的機關在向國家綜合檔案館移交檔案時，這些檔案是否也要向國家綜合檔案館移交?如果不移交，那么這些檔案的最后結果會是怎么樣?如果破產企業的檔案進入了國家綜合檔案館，那么它是以什么“名義”進去的?它是檔案館正常接收的，還是暫時代管或寄存的?
三、企業檔案歸屬與流向方案選擇
在確定企業檔案的歸屬與流向時，除了要保證企業檔案的完整與安全之外，還必須堅持的一個前提，即企業檔案是國有資產，國有資產也就是公共財產，公共財產遲早應該能夠為公眾所利用。以此思想為指導，在企業檔案的歸屬與流向的問題上，有以下三種方案可供選擇：
第一方案：企業檔案由本企業永久管理。企業檔案在企業中永久管理需要有三個條件：第一個條件是企業建立了一個可以永久保存檔案的企業檔案館，第二個條件是保證企業檔案有一個良好的保管條件;第三個條件是企業檔案能夠在一定的時間后向社會開放。
要實行此種方案，首先需要解決的一個問題是明確企業檔案館的性質，要把企業檔案館建設成為一個可以永久保管檔案的檔案館。對于企業檔案館的性質，我國檔案界一直存在著爭議，不過多數人認為這種檔案館不是終極的，而是過渡的。例如，有人指出：“全民所有制企業的檔案當然歸國家所有，對國民經濟和社會發展具有重要意義的企業檔案必須向國家有關的檔案館移交。但要尊重企業的自主權，使檔案有利于企業的發展，可在相當長的時間內(具體多長時間，移交給哪個檔案館為宜，需另作論證)，先由企業自行管理。”③《全國檔案館設置原則與布局方案》對于企業檔案館的性質也沒有做出比較明確的規定。因此，要使企業檔案永久性地在企業檔案館中保存，需要對《全國檔案館設置原則與布局方案》進行修改，要明確企業檔案館的性質，把企業檔案館真正地作為一個“檔案館”來建設，而不應該總是不明不白，或者把企業檔案館名義上作為“檔案館”，實際上仍然是把它作為檔案室來建設。
需要解決的第二個問題是把企業檔案館納入到“國家檔案館”的范圍。按照《檔案法》的規定，只有國家檔案館才有向社會開放檔案的義務。如果企業檔案在企業檔案館中永久保管了，同時又要使企業檔案館中保存的檔案能夠向社會開放，必須對《全國檔案館設置原則和布局方案》進行修改，明確企業檔案館是“國家檔案館”中的一部分。否則，就必須對《檔案法》進行修改，使《檔案法》中有關檔案開放的規定能夠把“企業檔案館”包容在內。很顯然，走修改《全國檔案館設置原則和布局方案》的道路比較現實一些。理由有二：一是作為檔案館在性質上完全不同于檔案室，從本質上說，檔案館本來就應該是面向社會的;二是修改《檔案法》和修改《全國檔案館設置原則和布局方案》比較起來，難度更大一些。
需要解決的第三個問題是各級檔案行政管理部門加強對企業檔案館的監督問題。企業檔案館作為一個檔案館應該是面向社會的，應該納入到各級檔案行政管理部門監管的范圍中來。國家檔案行政管理部門對企業檔案館的監管重點應該放在兩個方面，一個方面是對企業檔案保管條件的監管，以確保國家檔案資源在企業檔案館中齊全完整;另一個方面是在企業檔案館難以繼續存在時，能夠對該企業檔案的流向做出科學的安排。
實施這種方案的一個難點是，在《行政許可法》實施后，企業檔案館登記核準、建立企業檔案館核準、成立企業檔案館備案等已被國務院列為取消和調整的行政審批項目的范圍。以后企業中是否設立企業檔案館，或者設置一個什么樣的企業檔案館，是企業自己說了算，檔案行政管理部門無權干涉。這種情況進一步加大了實施這一方案的難度。
第二方案：由國家綜合檔案館對企業檔案進行接收。在一個企業不具備建立企業檔案館的條件，而檔案在企業中保管又很難確保其安全時，可以由國家綜合檔案館對這些檔案進行接收。當然，國家綜合檔案館不可能對一個企業的全部檔案都要接收，而只是將其中需要永久保存的檔案、能夠為社會各方面所需要的檔案接收進館。國家綜合檔案館接收企業檔案時，應該注意尊重企業的自主權，如果條件允許，國家綜合檔案館接收檔案的時間可以適當延長，比如20年或30年。但是接收檔案的時間最好不要超過30年，因為按照《檔案法》規定的原則，檔案開放的時間一般不要長于30年。
最近一些年，不少企業進行了改制，還有一些企業破產，對于改制和破產企業的檔案的處理，國家檔案局召開了幾次會議進行研究，并與國家經濟貿易委員會等聯合制發了《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》。對改制、破產企業的不同的檔案，各個地方采取了不同的處理辦法，其中有一部分檔案就寄存或暫存到了國家綜合檔案館。例如，2001年實施的《河北省國有破產企業檔案處置暫行辦法》中規定，“生產技術管理、經營管理檔案由清算組與有關方面商定，可移交破產企業接收方，亦可移交企業主管部門或寄存所在地地方國家檔案館”;“黨群工作、行政管理工作檔案可移交企業主管部門或寄存企業所在地地方國家檔案館”。④在南京，為了確保改制、關閉、破產企業檔案的安全，南京市檔案館有計劃、有步驟地將改制、關閉、破產企業中具有永久、長期保存價值的文書檔案、會計檔案和部分名、優、特產品檔案10萬卷接收進檔案館。這項工作已明確列入南京市檔案局2008年為民辦實事的10項任務之一。⑤
第三方案：建立一個專門保管一個地區的企業檔案的檔案館。如果一個地區的企業比較集中，同時該地區的國家綜合檔案館也無保管企業檔案的能力，并且具備建立檔案館的條件，那么可以由國家檔案行政管理部門牽頭，在該地區設立一個專門保管企業檔案的企業檔案館。建立這樣的企業檔案館之后，該館要由國家檔案行政管理部門管理，也可以作為一個地區的國家綜合檔案館的分館。
這種方案是比較理想的，也是難度最大的。因為這涉及與企業交涉的問題，同時也涉及建館和長久維護的問題。可喜的是，對于這種難度最大的方案，江蘇省南通市已經付諸了實施。2007年4月9日，經南通市政府批準，南通市啟動了企業檔案保管利用中心建設工程。該“中心”是“南通市檔案事業發展十一五規劃”的重點項目，建筑總面積逾5000平方米，在南通市檔案局的領導下，對全市企業檔案實行集中保管，并對其進行規范整理、認真鑒定、系統開發，從而從根本上解決企業檔案多頭管理、多處存放、不便利用和監管的難題。南通市建設企業檔案保管利用中心的經驗推廣之后，國有企業檔案的歸宿問題可望得到解決。
注釋：
①國家檔案局辦公室編，《檔案工作文件匯集》(第二集)，北京;檔案出版社，1985年，第266頁。
②中國檔案學會，“檔案學2001年的新發展”，《學科發展藍皮書·2002卷》，中國科學技術出版社，2002年12月。
③郝紀文，“關于建立企業檔案館的探討”，《檔案工作》，1988年第8期。
④《河北省國有破產企業檔案處置暫行辦法》，
⑤蔡穎梅，南京市檔案館啟動10萬卷改制、關閉及破產企業重要檔案接收工作，《中國檔案報》2008年4月7日第三版。
作者：華夫 來源：《檔案學研究》(京)2009年6期
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