我國行政管理執法中存在的問題

　　行政執法是現階段我國建設社會主義法制過程中最主要的內容和環節之一。一個時期以來，特別是中共十五大和新憲法確立依法治國、建設法治國家的基本方略后，政府各部門在積極運用各種手段開展行政執法方面取得了很大成績。但與社會預期相比，行政執法的現狀仍然不容樂觀，一些深層次矛盾和問題尚未從根本上消除。

　　在食品安全領域，2003年至2004年，阜陽劣質奶粉、龍口有毒粉絲、四川敵百蟲泡菜等一批重大食品安全事件被媒體曝光;2005年，國內又出現了亨氏“蘇丹紅一號”事件、雀巢“超典奶”事件、光明“變質奶”和“早產奶”等事件，件件觸目驚心。一些老百姓用“蔬菜傍農藥、陳米著靚裝、面粉兌尿素、海鮮泡甲醛、硫磺熏銀耳、激素喂甲魚、火鍋添罌粟、礦油噴餅干”描述我國食品安全現狀。如何加強食品安全監管、實現我國食品安全，是對各級政府相關部門行政執法能力的嚴峻考驗。

　　本文從食品安全監管現存的突出問題為例，通過分析、比較并提出相應對策，為解決現階段我國行政執法中普遍存在的問題提供了一個典型標本。

　　一、食品安全監管概述

　　(一)食品安全的內涵

　　食品是人類賴以生存的基礎。根據我國《食品衛生法》的規定，食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。

　　食品安全是保護公眾健康、提高公眾生活質量的基礎。目前，食品安全已成為全球性的重大戰略性問題，并越來越受到世界各國政府和消費者的高度重視。隨著我國經濟和社會的持續較高速度發展以及人民生活水平的提高，對食品安全提出了越來越高的要求。

　　關于食品安全，國內外不同的文獻有不同的定義。伴隨不同的社會生活水平，食品安全從最早的避免中毒、保護生命，繼而發展為營養、衛生、有利于健康、有利于保持生態平衡的可持續發展，其內涵在不斷地豐富和延伸。

　　1、狹義的食品安全概念，主要是食品衛生。即食品應該無毒、無害，保證生命安全、維持身體健康需要。

　　2、廣義的食品安全概念，則是持續提高人類的生活水平，不斷改善環境生態質量，使人類社會可以持續、長久地存在與發展。這個意義上的食品安全，包含了衛生安全、質量安全、數量安全、營養安全、生物安全和可持續安全等六大要素。

　　3、從我國現階段行政執法的具體實踐來看，食品安全的著眼點主要還是衛生安全、質量安全和營養安全;本文所指的食品安全，除了特別說明，一般都是指這個意義上的食品安全。

　　(二)我國食品安全的現狀

　　1、食品安全明顯改善

　　改革開放以來，我國食品安全有了明顯改善。

　　衛生部的監測表明，食品衛生平均合格率不斷提高。《食品衛生法(試行)》前的1982年，我國食品衛生監測總體合格率為61.5%;《食品衛生法》實施后，1994年、2000年和2002年，食品衛生監測總體合格率分別達到了82.3%、88.9%和93.4%。在2003、2004兩年，全國食品衛生監測總體合格率繼續保持穩步提高，在2003年一季度還達到97.1%。

　　農業部的監測表明，我國對蔬菜高殘留和高毒農藥控制取得了明顯的成效，特別是對畜產品中“瘦肉精”(鹽酸克倫特羅)的控制成效十分明顯，出口食品質量不斷提高。我國食品質量安全控制已經取得了明顯的進展。

　　2、食品安全現狀令人憂慮

　　長期以來，中國的食品供應體系主要是圍繞增加食品供給數量問題而建立起來的。作為一個發展中國家，目前中國在農產品生產、食品加工以及銷售等環節仍然存在安全隱患，假冒偽劣食品屢禁不止、重大食品安全事故屢有發生。食品安全存在的問題表現在以下幾個方面：

　　(1)從總體上看。據衛生部衛生監督中心2005年3月出具的分析報告，當前我國食品安全存在的主要問題概括為以下五個方面：一是微生物引起的食源性疾病是影響食品安全的主要因素。二是種植業和養殖業的源頭污染對食品安全的威脅。三是食品生產經營中嚴重使用不合格原料生產加工食品的問題。四是食品工業應用新原料、新工藝帶來的食品安全問題。五是環境污染對食品安全構成的嚴重威脅。

　　(2)衛生安全方面。按照衛生部提供的統計數字，中國最近幾年的食品安全問題呈現出波動趨勢。2003年衛生部共收到全國重大食物中毒事件報告379起，12876人中毒，323人死亡。與2002年比較，重大食物中毒的報告起數、中毒人數、死亡人數分別增加了196.1%、80.7%、134.1%。2005年前三季度，衛生部又收到全國重大食物中毒事件報告202起，7124人中毒，196人死亡。

　　(3)質量安全方面。據國家質監總局的報告，從種養殖等初級農產品生產環節看，農戶生產規模狹小，經營分散，農產品分級和包裝技術水平低，溯源管理困難;在食品生產加工環節上，我國食品加工企業絕大多數規模比較小，全國現有的700多萬家小型食品加工作坊、攤點中80%以上為10人以下的手工作坊，工藝落后，20%-30%沒有達到行業標準，五分之一無標生產，三分之二不具備食品檢驗能力，近一半食品出廠不檢驗，四分之一對進廠原料不進行任何把關，60%不具備基本生產條件;在流通過程，由于包裝、儲藏、運輸等設施落后和管理不善，造成食品的二次污染，難以保證食品質量安全。

　　(4)營養安全方面。據中國營養學會的調查顯示，近10年來，我國居民營養狀況雖有明顯改善，但營養不良問題仍相當突出，表現為營養缺乏和營養失衡并存，營養缺乏同樣是造成食品不安全的重要因素之一。2004年阜陽劣質奶粉所造成的“大頭娃娃”事件正是突出的表現之一。

　　(三)食品安全監管概況

　　1、行政執法與食品安全監管

　　行政執法是行政機關依照法律、法規的規定，對相對人采取的直接影響其權利義務的具體行政行為，或者對相對人的權利義務行使監督檢查的行政行為。在本文中，行政執法并非行政行為之全部，僅指監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施等行政實務界習慣上認定的行政執法。

　　在食品安全領域，雖然行政執法已經逐步走出以政策代法、以命令代法、以言代法這類行政管理層次的執法，但由于歷史沿革、業內慣例，本文仍然以“食品安全監管”代替“食品安全行政執法”來使用。即食品安全監管是指各行政執法機關對食品生產、流通和消費領域所進行的行政許可、行政處罰和采取行政強制措施等行政行為。

　　2、我國食品安全監管概況

　　(1)在中央，依照法律行使食品安全行政執法職能的行政機關有多個部門，包括衛生部、國家質量監督檢驗檢疫總局、工商管理總局、農業部、商務部、公安部、科技部和國家食品藥品監督管理局等。按照2004年中編辦《關于進一步明確食品安全監管部門職責分工有關問題的通知》，農業部門負責初級農產品生產環節的監管;質檢部門負責食品生產加工環節的監管，將現由衛生部門承擔的生產加工環節的食品衛生監管職責劃歸質檢部門;工商部門負責食品流通環節的監管;衛生部門負責餐飲業、食堂等消費環節的監管;食品藥品監管部門負責食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。職責分工的原則是“一個監管環節由一個部門監管”。

　　(2)在地方，現行食品安全實行由各省級政府相應主管部門對口管理，在本轄區形勢相應的監管權限。2004年以來，為加強食品監管，北京、浙江等部分省市在地方政府食品放心工程領導小組的基礎上，成立了由地方衛生、質監、工商、食品藥品監督管理局等監管部門組成的食品安全委員會，由分管副省長擔任主任，辦公室設在省食品藥品監管局，并將這一做法向各市、縣延伸。在強化整治的基礎上，各地進一步加強對食品生產、流通、消費各環節的監管。

　　(3)從總體上看，我國已基本形成了多部門、多層次分工協作的食品安全監管體制。政府各部門根據相關法律法規，以行政許可、行政處理、行政處罰和行政強制執行等方式對食品生產、流通、消費的各個環節進行著監督管理。具體監管部門、環節分工及法律依據見下表：

　　監督管理環節 監督管理部門 所依據的法律法規

　　種養殖等初級農產品生產環節 農業部門(負責) 農業法、農藥管理條例、獸藥管理條例、飼料添加劑管理條例

　　質檢部門 動物防疫法

　　食品生產加工環節 質檢部門(負責) 產品質量法、工業產品生產許可證試行條例、食品生產加工企業質量安全監督管理辦法

　　衛生部門 食品衛生法

　　食品流通環節 工商部門(負責) 公司法、公司登記管理條例 、城鄉個體工商戶管理暫行條例、 城鄉集市貿易管理辦法、 廣告管理條例、 無照經營查處取締辦法

　　質檢部門 產品質量法

　　衛生部門 食品衛生法

　　商務(經貿)部門 生豬屠宰管理條例

　　糧食行政管理部門 糧食收購條例

　　餐飲業、食堂等消費環節 衛生部門(負責) 食品衛生法

　　質檢部門 產品質量法、標準化法

　　工商部門 消費者權益保護法

　　進出口 質檢部門 進出境動植物檢疫法

　　衛生部門 食品衛生法

　　海關 海關法

　　綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故 食品藥品監督部門 尚無法律可依。按國務院《關于進一步加強食品安全工作的決定》及中央編辦《關于進一步明確食品安全監管部門職責分工有關問題的通知》獲取職責。

　　(4)除此以外，從食品安全監管保障制度上看，我國已經形成食品安全監測體系基本構架;已初步建立了包括國家標準、行業標準、地方標準和企業標準的標準體系框架。

　　二、我國食品安全監管現存的突出問題及其原因

　　(一)我國食品安全監管現存的突出問題

　　據國家食品藥品監督管理局統計，2004年全國共查處有關食品違法行為39萬多起，貨值超過14億元。其中，立案查處12萬余起，移送司法機關1585起，涉案人數5640人。一方面，這些數字表明我國食品安全監管的績效;但另一方面，也說明了食品安全形勢的嚴峻。

　　食品生產企業(包括農戶)、食品經營企業、消費者等食物鏈中的各個環節都可能造成食品安全問題。但從行政執法角度，從食品安全監管領域考察，監管沖突和監管不力等現象的存在是目前我國食品安全諸多問題凸顯的主要原因。

　　第一，“七八個大蓋帽管不了一頭豬”——監管沖突問題嚴重

　　理論上，作為政府的職能部門，負責食品安全監管的各個部門不論在縱向間，還是在橫向間都應當為實現食品安全這一管理目標而共同努力、相互配合與支持。而在現實中卻并非完全如此，監管重疊、缺位、推諉等形式的沖突嚴重影響了食品安全監管的整體效能。有關我國鮮肉監管的一份調研報告指出，鮮肉流通市場目前是一個主體經營，多個主體重復監管：衛生部門負責肉品的衛生檢查;質量技術監督部門負責肉品的質量檢查和認證;農業畜牧部門負責肉品的檢疫工作;工商部門作為市場的主管部門對上市鮮肉進行復檢，對摻雜使假行為予以處罰。但對于存在嚴重安全隱患的生產領域，對非法屠宰加工行為監管常常因各種困難而缺乏監管，出現監管真空。一旦生產、加工領域的眾多問題凸現在鮮肉流通市場內時，各個監管部門則經常出現相互推諉的情況。“七八個大蓋帽管不了一頭豬”是現行食品監管體制的生動描述。

　　第二，“十幾個執法的管不了一個違法的”——監管不力現象突出

　　1、從監管環境看，近幾年由于各地政府為招商引資，發展地方經濟，但沒有正確樹立以公眾生命與健康利益為本的科學發展觀，將安全監管和發展地方經濟對立起來，對招商引資企業，重保護，輕監管，甚至人為地設置食品安全的執法障礙，有的甚至不管其產品及質量，只要能上稅，就發給當地黨委、政府的保護“綠卡”或牌匾。在實行領導負責制后，有的地方給各監管部門施加壓力，出現問題不得向外界上報、公布，間接導致部分違法犯罪分子逃脫懲罰。

　　2、從監管條件看，部分部門和地區食品安全監管專業人員少、檢驗設備落后、執法費用沒有保證，無法對違法行為實施必要的監控，難以追究違法責任。據調查，截止2003年底，全國食品藥品監督管理系統具有食品類專業學歷的人員僅有83名。據衛生部有關資料，基層的食品衛生監督條件基本不能適應工作的開展，有的地區不僅缺乏執法所需的交通、通訊、取證和檢測設備，就連銷毀不合格食品的費用都難以支付。而在部分地區的工商部門連簡單的檢測手段也沒有，只能查“三無”、商標侵權和過期食品。

　　3、從監管力度看，對食品違法犯罪行為的懲處，《食品衛生法》、《產品質量法》等都缺乏應有的力度，沒有徹底剝奪違法犯罪分子再次違法犯罪的條件和能力，沒有對相關責任人追究連帶責任，法律的威懾力沒有充分發揮出來。

　　“十幾個執法的管不了一個違法的” 是現行食品監管體制的又一真實寫照。

　　(二)監管沖突、監管不力的原因分析

　　第一，現行食品安全立法上的原因。

　　1、立法空白。

　　盡管我國治理食品安全的基本法律框架及其基本法律制度已經初步形成，在保障我國的食品安全方面發揮了重要作用。然而，在經濟發展、公眾需求不斷提升的背景下，立法上的空白一定程度上導致的監管沖突、監管不力的局面。

　　(1)從食品安全監管的范圍來看，現有的有關食品安全方面的法律法規散見于《食品衛生法》、《產品質量法》、《農業法》和《動物防疫法》和《進出口商品檢驗法》等幾十部法律法規中。這些法律欠完善，相互間協調和配套性差，未能涵蓋從農田到餐桌的各個環節，留下了許多執法空隙和隱患。例如對于分散的農戶食品生產的監管法規、對因食品安全問題致人財產與人身損害的歸責原則等方面，都尚屬空缺。

　　(2)從各政府部門監管職能的分工來看，有些部門開展監管工作并沒有有關法律的授權，其監管行為尚無法律依據。例如，2003年3月10日，國務院宣布組建的國家食品藥品監督管理局時希望該局能履行的綜合監督、組織協調和依法組織開展重大食品安全事故查處等職責，但目前尚沒有法律予以規范與保障，以至于難以發揮預期效能。

　　(3)從食品安全監管的內涵來看，我國食品安全法律體系對“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明確的法律定義。食品數量安全、衛生安全和質量安全的定義不夠完善，食品營養安全、生物安全、可持續安全等重要內容尚未納入法律的調整范圍。因此，涉及食品安全的法律保障制度還存在很大的空白。

　　2、立法滯后。

　　在新形勢下，現有法律中的部分對食品安全僅做了一些概要性規定，沒能充分反映新形勢下消費者對食品安全的要求，因而在遇到一些實際情況時可操作性不強，造成難以追究違法責任的局面。

　　例如，《食品衛生法》及其配套法規構成了我國食品監管的法律基礎之一，它的實施對我國食品衛生水平的提高起到了重要的作用，但《食品衛生法》部門立法的痕跡十分明顯，單純的“衛生”概念已無法涵蓋當前食品安全的各類問題，法律滯后已顯而易見。

　　又如，例如，我國早在1996年就針對食品添加劑的使用和劑量出臺了國家強制標準《食品添加劑使用衛生標準》，但由于我國對濫用食品添加劑的法律責任缺乏明確的規定，食品安全監管部門無法對違法行為作出行政處罰，目前濫用食品添加劑已經成為產品不合格的重要因素。

　　3、立法沖突。

　　(1)從法律體系的層次角度看，法律結構層次不清造成監管沖突。一個科學、高效的體系應當由核心規范和配套規范構成，但食品安全法律的問題恰恰在于未能形成法律的核心。法律沖突尤其表現在《產品質量法》和《食品衛生法》之間。食品與產品的概念是種屬關系，《產品質量法》是調整普通產品的法律規范，當屬一般法;《食品衛生法》是調整食品衛生的專門法律，當屬特別法，應當優先適用。但我國的現狀卻是《產品質量法》在法律適用上不斷延伸，一步一步地介入食品安全的具體監管。而應當成為食品法律體系的核心的唯一一部調整食品生產經營的專業法，在實施過程中被不斷地弱化，適用空間不斷壓縮，無法對體系內的其他法律規范發揮指導作用。兩部并行的法律各自形成其配套規范和標準，從行政許可、行政處罰和標準體系，都在不斷角力，一般法與特別法的層次完全打破。由此造成衛生部門與質檢部門間的沖突不斷。 (2)從各部門法律協調性較差造成監管不力：

　　例如《食品衛生法》規定，對生產不符合衛生標準的食品，造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患，對人體健康造成嚴重危害的，依法追究刑事責任。而《刑法》規定生產、銷售不符合衛生標準的食品，只要足以造成嚴重食物中毒或其他嚴重食源性疾患的，即構成犯罪。前者要求為結果犯，而后者要求為危險犯，兩者的脫節容易造成監管部門無所適從，放縱違法犯罪分子。

　　又如，對市場上發現沒有經過檢疫的豬肉的處理，《動物防疫法》、《食品衛生法》、國務院《生豬屠宰管理條例》規定三種力度不同的懲罰措施，經常產生同類案例有不同處罰結果的情況。這就必然給執法帶來困難。

　　第二，現行食品安全監管體制上的原因

　　根據本國現階段情況合理設定監管體制是政府實施高效的食品安全監管的保證。監管沖突的產生，在很大程度上歸咎于食品安全監管體制未能適應當前食品安全形勢發展的需要。具體表現在：

　　1、部門間職能職責劃分不清，權力交叉、模糊，缺乏協調配合。如上所述，分段管理下的管理格局，既可以形成“多頭分散、齊抓共管”的局面，也不可避免地造成類似鮮肉市場的“多頭有責、無人負責”的現象。

　　2、同一部門上下級之間職責不清。由于大多數法律、法規和規章對執法的級別管轄無明確規定，造成執法部門的職權上下一般粗，上級能管的，下級在本區域內也可以管，下級能管的，上級也可以管。這種職能、職責不清的狀況，直接導致監管工作低效運作，甚至有利爭著做、無利沒人管、發生問題互相推責任的混亂局面。

　　3、部門內部工作制度不健全。一些地方的監管部門沒有制定有效的監管制度，監管工作未做到經?；?、制度化、具體化。對一些食品安全監管中出現的問題往往靠搞突擊檢查“緊急救火”。 這樣，日常的監管工作不能正常開展，日常的違法行為也就難以得到有效的追究與遏制。

　　第三，現有食品安全監管保障上的原因。

　　食品安全監管是一項技術性很強的工作。監管的有效開展需要得到食品安全標準體系、檢驗檢測體系的有力支撐。

　　1、從食品安全標準體系上看，標準欠協調、標準不完善是監管沖突、監管不力的重要原因。

　　(1)現行食品安全標準體系由各政府部門、各行業分別制定，形成了一個內容多個標準、多種要求、多方管理的局面。依據未能協調一致的各種標準開展監管，各監管部門間必然會發生監管沖突。

　　(2)現行食品安全標準體系未將一些重要指標納入體系中來，造成食品安全問題出現后，監管部門無法追究責任人的現象。“蘇丹紅”事件就是在這樣的情況下發生的。

　　2、從食品安全檢驗檢測體系上看。多個監管部門各自執法、檢測手段落后也造成了監管沖突、監管不力現象。

　　(1)我國有四個監管部門擁有食品安全檢驗檢測隊伍：衛生部門在全國擁有一支20萬人的衛生技術支撐隊伍，目前已在全國部分地區設置食品污染物監測網絡;農業部建立了13個國家級質檢中心和179個省級質檢中心;國家質量監督檢驗檢疫總局在全國設置的食品質量檢測機構更是超過3000個;目前，工商部門也考慮建立自己的檢測隊伍。多部門分工食品安全監測體系在缺乏強有力的協調時，就常常發生互不認帳的監管沖突。

　　(2)各部門檢驗檢測部門雖然都擁有一定數量的檢驗檢測設備，但在實施監測時，常常由于缺乏先進的檢驗方法和手段，無法快速對食品進行有效檢測，造成監管人員無法取證、難以追究違法者責任。

　　三、國外食品安全監管的概況及經驗

　　(一)部分國家食品安全監管體系概述

　　隨著瘋牛病、二惡英等一系列食品安全事件的發生，政府對食品安全的監管責任凸顯。目前，許多國家分別結合本國食品安全形勢，不斷完善食品安全監管體系。

　　下表為部分國家食品安全監管體系的比較：

　　國別監管部門 監督管理的環節 所依據的法律法規

　　美國食品和藥品管理局(FDA) 負責肉類和家禽產品以外食品的安全 《聯邦食品、藥品、化妝品法(FFDCA)》、《公共衛生服務法》、《正確包裝與標示法》、《嬰兒食品配方法》、《營養標識與教育法》、《膳食補充劑與教育法》

　　農業部(USDA) 負責肉類、家禽及不帶蛋殼產品有關的食品安全 《聯邦肉類檢驗法(FMIA)》、《禽類產品檢驗法》， 《蛋類產品檢驗法(EPIA)》

　　環?？偸?EPA) 負責飲用水的監管及相關標準的制定 《國家環境政策法》、《化學品安全信點和燃料釋放法》、《清潔水法》

　　加拿大食品檢察署 主要牽頭復雜動植物健康和監督執法 《食品藥品法》、《肉品監管法》、《魚產品監管法》、《加拿大農產品法》、《消費品包裝和標簽法》、《植物保護法》、《種子法》、《清潔水法》

　　衛生部 負責與人體健康有關的工作 《加拿大衛生法》、 《食品藥品法》

　　澳大利亞新西蘭食品管理部長委員會 統一負責制定涵蓋整個食物鏈的食品安全政策

　　奧新食品標準局(FASNZ) 制訂食品法典、食品標準;向奧新食品標準委員會提出合理的建議 《輿新食品標準局條例1991》、《食品標準管理辦法1994》

　　衛生部 牽頭奧新食品標準局的工作

　　農業部 負責進出口食品檢驗檢疫

　　日本食品安全委員會 食品安全風險評價;建議、協調、監督各部門監管工作 2003年成立厚生勞動省 負責加工和流通環節農產品安全監督管理 《食品衛生法》

　　農林水產省 負責加工和流通環節農產品安全監督管理 《農林產品品質規格和正確標識法》《植物防疫法》、《動物防疫法》、《農藥管理法》

　　英國食品標準局 負責從農場到餐桌全過程食品安全的監控 《食品標準法》

　　韓國農林部 負責種植業產品生產過程的安全管理，負責農產品、畜產品的進口檢疫 《農產品質量管理法》、《植物防疫法》、

　　《畜禽傳染病預防法》

　　海洋漁業部 負責水產品生產環節的安全

　　管理和進口水產品的安全性檢查 《水產品質量管理法》

　　衛生部 負責進口和流通領域種植業產品的安全性檢查，并指導上市水產品的安全性檢查 《食品衛生法》、 《畜產物加工處理法》、

　　《農產品質量管理法》、 《水產品質量管理法》

　　(二)國外主要發達國家在食品安全監管方面起步較早，積累了值得我們借鑒的經驗。

　　1、對食品安全監管責任的共同認識

　　(1)各國政府認為，食品安全首先是食品生產者、加工者和居于食物鏈中的其他人(包括消費者)的責任。政府在食品安全監管中的主要職責就是最大限度地減少食品安全風險。政府擔負食品安全管理重任，各下屬部門相互配合，對涉及食品安全的各個方面進行嚴密的全程監控，明確管理部門和食品生產經營者的責任，切實維護公眾健康。

　　(2)政府有服務功能。當前的很多食品安全問題需要通過強大的科研力量、有效的控制措施和食物鏈中種植者、飼養者、加工者、銷售者直至消費者間的充分合作來解決。這種充分的合作需要政府發揮主導作用。