土地法學研究論文
土地法學 是一門理論性與實踐性非常強的課程。下面是學習啦小編為大家整理的土地法學研究論文，供大家參考。
土地法學研究論文篇一
《 農村土地征收制度的法學探析 》
摘 要：農村土地征收制度是我國的一項重要制度，為了規范農村土地征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收所有權人的合法權益而制定了該項制度，它的制定和實施都是有法律依據的。因而，實踐中程序合理公正是重中之重;科學合理的補償機制和救濟機制是這一行政行為得以實現的重要保障。
關鍵詞：土地征收制度;征收補償;立法理念;司法救濟
中圖分類號：D614 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596(2013)10-0128-03
土地征收又為征地，是指國家為了公共利益需要，根據法律的規定，在符合其權限和程序的前提條件下將農村集體所有的土地征為國家所有，并對被征地的對象予以補償的行為。土地征收的法律后果是土地所有權的轉移變更。它是一種行政行為，具有強制性。土地征收的當事人雙方地位不平等，在符合法定條件下，行政機關征收土地不需要被征地的所有人同意，是對方必須同意。所以征地必須用于公共利益并且補償是必備要件。這一制度涉及深層次的民生和社會穩定。因此，土地的征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則。
一、農村土地征收制度的立法理念及立法原則
土地是人類生存重要的物質基礎，妥當的農地制度安排是任何一國賴以穩定的發展之本，我國是一個農業人口占多數的農業大國。因此相關農村土地的制度不僅僅是單純的法律問題，它更與一國的經濟政治體制有密切聯系，因此，土地征收制度對解決我國農村、農民土地與國家之間的矛盾有很大的作用。黑格爾認為，法的理念是指法的概念及其現實化，它內化在法律思想、法律制度、法律設施以及人們的行為模式中，并在精神和原則上引導和制約它們發展的觀念和價值體系。法的理念不僅提高了法律的理論品質，也有利于法律的具體實施，它還為人們提供了理性的生活方式和評價對與錯的標準[1]。
1.堅持“以人為本”的立法理念。我國憲法明確規定，中華人民共和國的一切權利屬于人民。《立法法》規定，立法應當體現人民的意志，以人為本使法律成為人們實現權利的保障和行使權利的規則。農村土地征收制度在立法精神上充分體現了“以人為本”的指導思想，保障了農民處分自己權利的自由意志。土地征收制度中規定應當對被征收的土地所有權人予以公平的補償，這充分體現了社會主義法治理念中的公平正義原則。
2.土地征收制度的立法理念的轉變。為了公共利益征收土地是典型的行政行為，其在實行過程中形成了兩種重要的影響力。第一，土地征收制度的規定是一種抽象的行政行為，它廣泛的限制了相關機構的權力濫用，也保護了農民的權益，公權力占絕對優勢的情況有明顯的改變。第二，征地針對特定對象做出時若不存在違法事由，則一經做出就生效，具有強制的執行力，這對農民的權益有很大的威脅，因此《行政法》和《土地管理法》加強了對做出這一行為的行政機關的監督和約束。總之，土地征收制度的立法理念有了很大變化，加大了對公權力的限制，擴大了對私權利的保護。
3.土地征收制度的立法原則，比例原則和公平補償原則是征收制度的具體原則，體現了合理行政原則，約束了合法限度內行政機關的自由裁量權，同時給予農民合理的補償。這兩個具體原則可以準確理解為協調征收原則，指在農村土地征收過程中要協調各方利益，指通過對利益的協調分配，不僅要保障土地所有者的生存權和發展權，還要促進各級政府的財政收入的可持續發展，促進土地資源的科學可持續利用，進而推動社會的和諧發展。其核心是協調私利和公共利益。
4.成員參與原則，基于立法理念應當在限制公權力、強化農民財產私權的基礎上，通過參與可以使信息更公開、明亮，提高農民的知情度，也增加了該制度的威信，提高了執行效率。
二、我國農村土地征收制度存在的主要問題
隨著我國經濟的高速發展，各地都掀起投資熱，隨著房地產業的迅猛來襲，城鎮周邊的大量耕地被占，大量的農村土地也隨之被征收占用。其中最能引發社會問題的是農民土地的流失。
(一)制度實施過程中的法律及相關因素的影響
土地征收制度是由相關部門根據憲法和土地管理法制定和認可的，相關部門涉及到的土地征收問題都必須以此為規范。盡管土地征收制度是征地過程中所依據的主要規范，但是民間的一些非法律規范也起著很重要的作用。非法律規則包括國家或地方政府的相關政策和民間習俗所形成的不成文的規則。政策是國家或者其政黨制定的行動準則，而民間習俗所形成的不成文規則是指在長期的社會實踐過程中，自發的依靠社會互動形成的行為準則，其共同點是對人們行為的約束和規范作用。由于征地過程中不同的規則相互交叉的沖突，導致農民土地問題糾紛不斷，群體事件不斷上演。造成多種規則并在又各自存在合理的合法性的根本原因在于政治和法律關系沒有明確的分化的制度結構，致使法律規定模糊，征地目的不明確，使征地當事人沒有明確的可預知性。因此，執行過程變成了執行者單方的規則選擇的過程，變成了政治競爭而非法律衡量[2]。種種規則的重疊沖突，表露了我國土地制度的根本問題是政府的強權強制壓制農民私權，其矛盾的主要根源在于農民的正當權益被侵犯甚至被剝奪，這是對我國土地征收過程中官民矛盾沖突不斷和黑幕重重的最好解釋。一些地方政府與一些國有企業勾結，假借公共利益之名低價征收農民的土地，有時甚至使用暴力和破壞的方式威逼農民放棄耕種，道路水電等基礎設施嚴重受損，使農民不得不放棄。還有農民在征地中沒有參與權和知情權，被征地后無地、無業、無社保，因而引發大量的上訪、群體性事件[3]。
(二)土地征收過程中的程序問題
在我國，土地征收被視為國家意志的體現，屬于行政行為，具有強制性。因此在利益的驅動下，一些地方在征地時沒有全部甚至完全沒有依照法律規定的權限和程序進行。特別是在法律的邊緣地帶，政府以及一些民間組織規避法律制度直接導致了征地權限的濫用。根據調查，70%以上的征地存在少批多占、沒批先占的情況;90%以上沒有實現農民的知情確認程序;85%以上在征地過程中沒有按照《國土資源聽證規定》公開組織被征地農民參與聽證討論。按現行的《土地管理法》規定，土地征收必須遵循嚴格的法定程序才能夠頒發使用證。其中最重要的是審批和公告，其目的是為了保證來自各方的監督和程序的公正。審批主要是為了防止公權的濫用，是運用上級機關的力量對下級部門進行監管。有些地方擅自下放土地審批權，違反規定、甚至違法調整修改土地利用的總體規劃。公告是為了確保農民的合法權益不被利益集團以公益的名義進行侵犯，也避免了村干部在農民毫不知情下出賣土地?？稍趯嶋H的征地過程中，從征地的認定到補償費的確定，凡涉及農民實際利益時農民卻往往被排除在外，硬使公告變成了通知書。這種做法完全無視農民的權益，加劇了官民沖突和社會的不穩定。 (三)征地補償機制的設置
根據我國法律的規定，征地補償的原則是保證被征地農民生活水平不因征地而降低，土地被征收后要使原有土地的農民生活達到征地前的水平。如果達不到就要采取相應的措施，如提高補償標準等。
目前我國的征地補償機制已經逐漸由一項政策轉變為法律規定。近年來補償標準的不斷提高，表明國家對農村土地的重視。但是我國的補償機制相比國外仍處于低水平階段，需要不斷地完善。測量方法不科學，對需要何種性質的土地的情況不了解，是征地補償機制的失誤。應從科學的測量方法開始，按照統一標準，深入各地了解不同地區的民風民情和相關政策，從而完善補償機制。農村大量事實證明，以往的補償很難恢復他們以前的生活。此外，被法律漏掉的被征地上的附著物，對它們的補償標準沒有明確的規定，這就讓補償機制的效益在運行中大打折扣。
(四)公共利益的界定模糊
土地征收是國家為了公共利益而所為的，雖然憲法、土地管理法、物權法對公共利益都有所規定的，但是卻沒有明確何為公共利益，且如何確定。這就導致了土地征收的權限沒有明確的限權，權力的濫用可想而知。根據調查，在我國存在大量的以公共利益為名的商業利用。在一些地方還存在為了經濟發展或政績工程，濫用土地，把大量的農用地轉化為城市用地和工業用地，使農民利益嚴重受損，土地資源嚴重浪費。
三、完善我國農村土地征收制度的建議
從立法到執行的過程中可以看出我國農村土地征收制度的一些弊端，比如法律與政策的不分家;對公共利益的界定不明確;存在大量的欺世盜名的“公共用地”。總之，該項制度的出爐是很被看好的，但是能有效的保障老百姓的權益還需不斷完善。
(一)完善相關法律法規，明確征地目的，嚴格限制征地權
首先是在相關法律法規中明確界定國家對于征地的職權，從征地的審批到公告程序以行政法的“法無明令即禁止”來限制行政機構的權限。其次，把國家因為公共利益而實施的征地行為分為兩種情況：一是國家在給予適當補償的情況下僅僅是使用，用完后盡量恢復原狀。二是征收，即國家依照法定程序，通過給予合理補償取得土地所有權。法律規范必須明確，國家的征地權只能用于必要的公益性用地。目前最重要的是修改《土地管理法》，使其與《憲法》規定的內容相一致。必須嚴格界定公益性用地的范圍，可由人大組織聽證會，把政府、開發商、被拆遷者或者普通公眾，按照合理的比例組成聽證代表，通過民主程序決定某一項目是否出于公共利益的需要。
(二)完善土地征用補償機制，提高補償標準
現在有關農民的征地補償標準普遍過低，不僅不能從客觀上解決國家公共利益與農民利益之間的矛盾，也解決不了農民的基本生活問題。因此，必須改進評估辦法，切實保障農民的合法權益，合理確定征地補償標準。
(三)完善司法救濟
在土地征收的過程中，政府是直接行為者、決定者和征地糾紛的裁判者。當征地糾紛發生時，政府的角色往往使其終局裁決無法讓土地所有人的利益得到充分保護，裁決也不會得到信服。因此，在行政權實施的同時必須有相關權利的制約，而司法救濟是保障農民合法權益的最有效手段。然而在實踐中，法院對這一類的征地補償案件基本上不予受理，這是不合理也不合法的。依據行政法規定，對具體行政行為針對對象的一方不服的，有權向上級機關復議或向法院提起訴訟。筆者認為還應該規定有專門的律師或組織組成法律救援團體，對征地農民進行相關法律知識等方面的指導，讓農民不再受蒙蔽，在發生糾紛時農民不再手足無措，任人擺布?？梢砸勒辗ǘǔ绦蛳蛴嘘P機構提出請求，并依法要求法院做出相關回應，而不是一味的不予受理，相信司法才是正義的最后一道屏障。
土地是一國之根本，近年來農村土地的流失逐漸嚴重，我國作為農業大國，農村土地的保護變得迫在眉睫。關于農村土地征收，制度的完善是關鍵，實踐中程序合理公正是重中之重;科學合理的補償機制和救濟機制是這一行政行為得以實現的重要保障。應有效的解決政府與農民的矛盾，從各方面協調二者的利益關系，充分保障農民的權益，從而從根本上解決由于征地所引發的經濟問題和社會事件。
參考文獻：
〔1〕黑格爾.法哲學原理.北京出版社，2007.44-45.
〔2〕張靜.土地使用規則的不確定：一個解釋框架[J].中國社會科學，2003，(1)：113-124，207.
〔3〕高勇.失去土地的農民如何生活[N].人民日報， 2004-02-02(9).
土地法學研究論文篇二
《 法學視角下我國土地分類之完善 》
摘要：法律上，我國的土地分類主要按土地的用途和利益性質兩個標準進行。按照用途，土地被分為農用地、建設用地和未利用土地。依土地利益的性質，土地被分為公益性用地和經營性用地。2002年的《土地分類》(試行)中的土地分類以服務于農業生產為主要特征，以生態功能為主的生態用地被作為“其他農用地”對待。2008年的《土地利用現狀分類》國家標準設12個一級土地利用類型，也未將生態用地作為獨立的地類。為此，法律應明確公益性用地的層次，將生態用地作為獨立的地類，且為層次較高的公益性用地。
關鍵詞：土地分類;生態用地;公共利益;公益性用地
中圖分類號：D924.12 文獻標識碼：A 文章編號：1000-2529(2011)06-0069-04
2008年我國制定了《土地利用現狀分類》國家標準，建立了統一的土地分類。為保證標準的科學性和合理性，《土地利用現狀分類》國家標準取消了原有的農用地、建設用地和未利用土地三大類分類體系，主要按土地用途設立的12個一級土地利用類型不受三大類型框架的限制而自成體系。這意味著包括林地、草地、水利等生態用地不再是《土地管理法》中的“農用地”，應作為獨立的土地利用類型。而現行有關土地法律制度仍是以農用地、建設用地和未利用土地三大類分類為基礎，結合公益性用地與經營性用地的理論構架的。本文提出了如何銜接土地用途分類與土地利益分類以完善我國土地分類的問題。
一、土地法律用途角度之土地利用分類及評析
1.土地法律用途角度的土地利用分類
“農用地”和“非農用地”恐怕是我國土地分類或者土地利用分類最早的劃分類型。1984年的《土地利用現狀調查技術規程》是我國最早的土地/土地利用分類依據。根據該規程，土地利用現狀分類的主要依據是“土地的用途、經營特點、利用方式和覆蓋特征等因素”，而土地利用現狀調查的目的則是“為制訂國民經濟計劃和有關政策，進行農業區劃、規劃，因地制宜地指導農業生產……等項工作服務。”
1998年《土地管理法》按用途將土地分為農用地、建設用地和未利用土地。為配合《土地管理法》的頒布實施，進一步明確農用地，我國于2002年制定了《土地分類》(試行)，1984年《土地利用現狀調查技術規程》中的“土地利用現狀分類及含義”和1989年《城鎮地籍調查規程》中的“城鎮土地分類及含義”同時停止使用?！锻恋胤诸悺?試行)在原來兩個土地分類基礎上，修改、歸并成城鄉統一的全國土地分類體系。在2002年的《土地分類》(試行)中，一級類設3個，即《土地管理法》規定的農用地、建設用地、未利用地。三大類的界定嚴格按照《土地管理法》第四條第三款的規定，耕地、園地、林地、牧草地及新設的“其他農用地”等5個地類共同構成農用地。
2008年，我國制定了《土地利用現狀分類》國家標準。制定該標準的主要目的是統一土地分類體系，從根本上消除政出多門、口徑不一等弊端，為第二次全國土地調查服務。在2008年《土地利用現狀分類》中，一級類主要按土地用途進行分類，二級類按經營特點、利用方式和覆蓋特征進行續分，所采用的指標具有唯一性。一級類土地利用現狀包括耕地、園地、林地、草地等?，F行的土地利用類型“打破了原有的三大類分類體系”，使得12個一級類不受三大類型框架的限制而自成體系，以保證標準的科學性和合理性。
2.對土地法律用途之土地利用分類的評析
每一個“土地”分類被視為表述了一種理論體系和相關假設，是理論運用的結果。我國之前和現行土地利用分類的背后隱藏著何種價值假設?這種假設又如何影響到土地利用法律政策的設計?
“農用地”和“非農用地”的劃分一直都是我國土地利用分類的主要做法。上述《土地利用現狀調查技術規程》中的“土地利用現狀分類及含義”以及《土地分類》(試行)都是最好的例證。那些以生態功能為主的土地如生態林地、生態草地、濕地等，一律被納入“其他農用地”的范疇。《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020)》第三章“保護和合理利用農用地”明確將“其他農用地”表述為除耕地之外的林地、草地等。這反映在制度上便是1998年《土地管理法》和2002年《農村土地承包法》都把農用地分為耕地與其他農用地，林地、草地、灘涂等被視為其他農用地。
法律和政策將林地、草地等視為“其他農用地”的做法，是以土地是農業生產之基礎為出發點的，也是我國作為農業大國的國情對法律、政策產生影響的真實注腳。農業在我國國民經濟中處于基礎地位，耕地則是農業的基礎。有關土地法律制度的設計都圍繞耕地保護展開，甚至以保護耕地為唯一的目的。如1998年《土地管理法》的立法和修訂意圖“主要是加強土地管理，解決亂占耕地、濫用土地的問題……”;1997年修訂《刑法》時只將非法占用耕地改作他用的行為規定為犯罪，非法占用耕地以外的農用地的行為不被視為犯罪，如此立法的原因是“實踐中一些地方為了發展地方經濟，非法占用耕地用于基本建設的情況非常嚴重，耕地減少速度過快，如果不加以特殊保護，國家糧食安全將無法保證”。
顯然，將土地粗略地按照“農用地”和“非農用地”以及“農用地”內部按照耕地與其他農用地的標準進行劃分，是非常簡單化的分類。其最大的缺陷是忽視了土地利用現狀分類即用途分類是以土地的形式分類為基礎的。應在土地形式分類允許的情況下開展土地利用現狀分類，這是由土地始終是自然生態系統決定的。如1976年聯合國糧農組織在其制定的《土地評價綱要》中將土地定義為“土地是影響土地利用潛力的自然環境總稱，包括氣候、地形、土壤、水溫和植被等……”
因此，土地的形式分類是第一位、決定性的，土地利用現狀分類應以土地形式分類為基礎。保護和恢復土地生態條件的生態修復和保護政策必然會對土地利用現狀分類產生相當的影響，土地利用現狀分類應考慮此種影響。我國上述土地利用分類的做法沒有充分注意這點，導致對土地分類的爭論較多。其中較為一致的觀點是將生態用地作為獨立的土地類型。2008年《土地利用現狀分類》考慮了生態環境保護和建設對土地利用現狀分類的影響，如把2002年《土地分類》中原有的“灌溉水田”和“望天田”合并為“水田”，實際上是取消了“望天田”這一分類，這是因為“隨著各地退耕還林還革，望天田的面積越來越少，已不適單獨作為二級類型……”。不過。生態用地并沒有作為獨立的土地利用類型出現在?！锻恋乩矛F狀分類》中。對此;有觀點認為，在土地分類中不單獨設立諸如“濕地”、“生態用地”等交叉較多或范圍不夠確切的類型是適宜的。該觀點間接說明，我國現行土地利用現狀分類沒有以土地的形式分類為基礎，沒有考慮到生態保護和建設政策對土地利用現狀分類的決定性影響。
二、法律利益角度之土地利用分類及評析
土地經濟供給的特點會引發因用途不同而導致利用效益不同的土地利用沖突。“利益沖突通常需要靠法律來制衡”，法律對利益進行平衡就是“對各種利益重要性作
出估價或平衡，以及為協調利益沖突提供標準”。法律對土地利用沖突進行制衡的前提便是將土地按利益性質劃分為經營性用地和公益性用地。此種分類需以土地用途分類為基礎，因此土地/土地利用分類的科學與否會直接影響土地利益調整的法律規范。
1.經營性用地和公益性用地的劃分
經營性用地概念最初出現在1999年《國務院辦公廳關于進一步加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中。該通知規定，“商業、旅游、娛樂和豪華住宅等經營性用地，原則上必須以招標、拍賣方式提供”。2002年國土資源部出臺的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第四條更肯定，經營性用地必須以招標、拍賣或者掛牌出讓方式出讓?？梢?，經營性用地是指用于或者可以用于工、商、農、服務等營業目的的土地。經營性用地上追逐的利益應歸人私人利益的范疇。2008年《土地利用現狀分類》土地利用類型中的商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地等都屬于經營性用地。
法律上的公益性用地概念間接出現在《土地管理法》第五十四條等關于以劃撥方式取得土地使用權的規定中：“城市基礎設施和公益事業用地”可以劃撥方式取得。從該條可以推論出公益性用地的范疇。一般認為，“公益性用地是指用于國家管理、教育、科研、國防、各種不盈利的公共設施和公共福利設施等非營業目的，且不允許用于任何營業目的的國有土地。”
法律將士地分為經營性用地和公益性用地，主要在于兩者所代表利益的性質有根本差異，相關的制度設計因此存在明顯的差異。如為了公共利益的需要，可以對經營性用地進行征收、征用;為保障公共利益的實現，公益性土地以劃撥方式取得，經營性用地則應當通過有償的方式取得，其中競爭性大的經營性用地須通過招標、拍賣、掛牌出讓等公開方式取得。
2.經營性用地和公益性用地分類之評析
法律對經營性用地和公益性用地予以劃分是必要的。公益性用地的界定直接與公共利益這一核心概念相關?！段餀喾ā吩诘谒氖l籠統規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地……”，并沒有對公共利益進行界定或者列舉。2011年的《國有土地上房屋征收與補償條例》雖然在第八條列舉了公共利益的外延，卻存在沒有明確公共利益層次的缺陷。
土地法背后的假設是，個人為了允許其進入土地之法律表明之目的，將選擇、申請繼而利用每一種類型的土地，土地利用因而將以一種相當有序和明智的方式進。為實現公共利益，法律必然會對不同用途的土地利用行為做出限制性乃至禁止性的規范。如有些土地須予以保留，不能由私人擁有;有些土地盡管可以私有，但其利用土地的方式、范圍和程度會受到一系列嚴格的限制。目前，有些用途的土地尤其是“濕地”、“生態用地”并沒有被明確作為獨立的地類，導致一些用途類型的土地不能自然地作為公益性用地。因此，應完善2008年《土地利用現狀分類》下的12個一級土地利用類型，明確公益性用地的范圍及其層次性。
三、我國土地利用分類之法律完善
1.完善土地利用分類之法理
土地有多種用途，但具有多種用途的土地的自然供給是有限的。列寧指出，“土地有限是一種普遍的現象。”有限的土地“引起了土地利用、供給及價格等方面的一系列經濟學特性”，最突出的是土地利用目標上的沖突。根據美國著名土地經濟學家伊利的觀點，“土地利用有三個目標：個人目標、社會目標和增加生活的樂趣”
土地自然供給的有限性特點使不同用途的土地利用目標產生沖突，但導致沖突加劇或嚴重化的卻是土地的經濟供給。土地的經濟供給具有彈性：即就經濟效益而言，當某一項用途需求增加，其帶來的利益必然提高，原作為其他用途的土地必有一部分轉作該項用途，使該項用途的土地供給量增加。土地經濟供給的這種彈性在法律不健全的情況下，必然導致和加劇不同用途用地之間的利用沖突。按照土地利用沖突的利益的性質，土地利用沖突分為：經濟利益之間的沖突、經濟利益和社會效益的沖突、經濟利益與生態保護的沖突。目前，土地利用上經濟利益與生態保護的沖突是政策和法律忽視的角落。
哪些土地利用類型在土地經濟供給中處于劣勢地位，法律如何有效地解決土地利用中經濟利益和生態保護的沖突?這些問題的回答依賴于對土地利用類型的厘清。有關土地分類的重要性，美國早在1922年給予了正視。1922年，美國總統哈丁召開“農業大會”，美國有關土地經濟學的最大權威在會上討論了一種名副其實、合適、綜合性的土地政策的緊迫需要。如RichardT.EIy博士指出，“如果不以土地的分類為基礎，就沒有土地政策值得哪怕是一分鐘的考慮。因此，讓我們將土地分類置于首位……將土地進行分類從而判斷哪些區域應當用于作物、種草、森林是必要的，因為我們對于土地這些種類的每一個類型都必須有截然不同的政策……”代表美國農業部幾個部門的一個特別委員會在其最終報告中得出結論：“用于造林以及為了牧場、作物應當保留的面積，應當經過審慎的選擇而決定……為了實現此目的，對我們保存的土地面積進行系統的分類是必要的。”因此，我國法律有關土地的分類應有效地協調土地利用中的各種利益沖突，達到個人目標、社會目標和增加生活樂趣同時實現的目的。
2.將生態用地作為獨立的土地利用類型
大力推進生態恢復和生態建設是我國自1998年以來為保障生態安全實施的戰略重點，即把退化了的土地自然生態系統恢復并發展到良性狀態，不少土地以發揮生態功能為主。為此，我國學術界較為一致地強調將以發揮生態功能為主的土地即生態用地作為獨立的地類。2008年《土地利用現狀分類》國家標準沒有將生態用地作為獨立的地類。有觀點認為，在土地分類中不單獨設立諸如“濕地”、“生態用地”等交叉較多或范圍不夠確切的類型是適宜的，該觀點同時肯定生態用地可以作為非基礎性的地類。實際上，我國有些政策已明確生態用地是獨立的土地類型而且是重要的土地類型。2000年《全國生態環境保護綱要》提出了生態用地的概念和保護。該綱要規定，“加強生態用地保護，凍結征用具有重要生態功能的草地、林地、濕地。建設項目確需占用生態用地的，應嚴格依法報批和補償，并實行‘占一補一’的制度，確保恢復面積不少于占用面積。”《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》秉承“最具有生態價值的用地留住、保住，然后是基本農田，基礎設施，在那之后才是城鎮村工礦用地”的理念，明確規定“生態用地與生活、生產用地并行”，要求“……保護基礎性生態用地;嚴格控制對天然林、天然草場和濕地等基礎性生態用地的開發利用”;“嚴禁改變生態用地用途”;在城鎮發展中要“提高生態用地比例”。
科學嚴謹的土地利用現狀分類……關系到土地利用類型結構的優化以及土地資源社會經濟生態效益的綜合發揮。生態安全已成為我國土地利用的重要價值取向，土地生態安全的保障和實現要求將土地中以發揮生態功能為主的土地類型――生態用地作為獨立的土地類型。生態用地作為獨立地 類也是確保土地合理利用之基礎?！稇椃ā返谑畻l規定“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，《土地管理法》第三條更明確指出“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。合理利用土地的前提是合理的土地利用結構，生態用地作為獨立的土地利用類型是合理的土地利用結構之要義。因此，法律應將生態用地明確為獨立的土地類型，不再將其作為“其他農用地”。
3.將生態用地納入公益性用地的范疇
土地是財富之母，經營性用地和公益性用地的土地分類因此直接關涉到土地所有權制度、土地使用權制度等一系列權利和義務問題。如在土地取得上，有些土地必須保留為公有，不能私有;有些土地盡管可以由私人擁有，但出于公共利益仍然可以對其進行征收、征用。為此，2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》特別要求“嚴格界定公益性和經營性建設用地”。
在將生態用地作為獨立的土地利用類型后，需要明確其是公益性用地還是經營性用地。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條列舉了公共利益的外延。如果將生態用地作為獨立的土地利用類型，為保障和實現環境利益的土地自然是公益性用地。實際上，環境利益為公共利益得到了法律的明確肯定。如我國《信托法》第60條將“發展環境保護事業，維護生態環境”列為公共利益目的之一，設立的信托屬于公益信托。臺灣《土地征收條例》第3條在列舉公益需要時，明確指出環境保護事業為公益事業。因此，環境利益為公共利益這一點是毋庸置疑的。由此可以得出結論：保障和實現環境利益的生態用地是公益性用地。就目前而言，應作為公益性生態用地的土地包括：一級地類“林地”中的生態林地、森林類型的自然保護區土地;“草地”中的生態草地;“公共管理與公共服務用地”中的“公園與綠地”、“風景名勝用地”等。
4.厘清公益性用地的層次
公益性用地類型眾多，眾多的公益性用地是否應當等量齊觀?即它們在公共決策和立法的利益平衡過程中是否具有相同的權重?“公共利益需要有不同的層次，每一個層次所代表的公共利益需要的范圍、程度各不相同……”。同樣地，公益性用地也存在層次之分。這是由土地的自然特征決定的。如在實現公共利益的目的上，公益性建設用地不依賴或者較少地依賴于土地的自然特征。公益性生態用地則不同，其主要依賴于土地的自然特征才能實現。前者的選擇性大，對土地沒什么要求，不同自然特征的地塊之間可替代性較強。后者則完全不一樣，除了人工環境或者人工因素較多的環境外，環境公共利益的實現與土地的地形、地貌、土壤、坡度、侵蝕度、氣候、水文密切相關。如濕地功能的發揮，完全取決于其所在的位置、水文等。因此，生態公益性用地在一定程度上應區別于那些較少依賴土地自然特征的公益性用地。
可見，公益性用地也存在層次之分，這決定公益性用地的制度安排應有差異。最高層次的公益性用地應是國防用地，這一點無需多言。國防用地之外的公益性用地的制度安排應當考慮其公共利益的實現對土地自然條件的依賴程度，依賴程度越高，其公共利益層次就相應地高。因此，在國防用地之外的眾多公益性用地中，水利用地應為層級最高的公益性用地;公共衛生和環境保護事業用地次之;教育、學術及文化事業，政府機關、地方自治機關及其他公共建筑，交通事業，公用事業等是再次之的公益性用地。
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