2017大部制改革最新方案(2)
2017大部制改革最新方案
大部制改革最新消息
第一輪改革需繼續深化
2008年3月11日，國務院機構改革方案公布，涉及調整變動的機構共15個，國務院新組建了工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置為27個。此后，全國各省市縣地方政府也相繼推行了大部制政府機構改革。
國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱說，2008年的大部制改革，應該說是邁出了關鍵的第一步。在地方的大部制改革中，也有一些很好的創新，比如說廣東順德，在大部制改革方面力度就很大。
據介紹，廣東順德把黨和政府的機構統籌考慮，將原有的41個機構大規模整合為16個機構。汪玉凱將其總結為三句話：“黨政統籌的組織架構，決策、執行、監督相互制約的權力結構，以及黨政一體的高效運轉機制。”
但汪玉凱對此輪大部制改革的整體效果評價并不高，他說：“從國務院來看，推出了5個大部，但運轉得并不是很順暢。”
汪玉凱舉例說，交通運輸部組建以后，鐵道部本應成為其中一個機構，但卻并未納入其中。交通運輸部雖然將民航總局、國家郵政局等相關部門整合進來，但其運轉基本都是各自獨立的，沒有完全融合好。
在汪玉凱看來，各地的改革成效也不是特別明顯，“走過場、走形式的居多，像廣東順德這種大的創新還是比較少”。他認為，大部制改革面臨著繼續深化的問題。
改革難點
部門利益制約改革進程
國家行政學院公共管理教研部教授竹立家說：“現在看來，第一階段的大部制改革遺留著一些問題，產生了一些新的問題，還有一些改革不到位的問題。”多名專家表示，在第一輪大部制改革中，各方的阻力還是比較大。
中國人民大學公共管理學院教授毛壽龍表示，大部制改革是把政府轉向服務角色，這和以前的“官本位”是相沖突的，而且大部制實際上是在精簡機構，各級政府存在改革動力不足的問題，“這個動力有觀念上的，也有實際利益上的沖突”。
汪玉凱介紹，過去政府部門設置過多，導致職能重疊、職能交叉，由此引發的多重管理帶來很多后果。而大部制改革不僅僅是部門簡單的合并問題，其核心問題是理順部門之間的關系，明確部門之間的權限，使部門在實際工作中各自運行其職責。大部制機構整合后，如何使它們的運轉機制融合好是非常關鍵的。
“大部制改革表面上是機構調整，實際其背后是權力調整。”汪玉凱說，有些地方存在權力部門化、部門利益化、部門利益法定化等問題，大部制調整涉及到部門利益，如果把有實權的機構拿掉，會影響到部門的利益，在這種情況下，調整起來就會比較困難。
汪玉凱表示，在大部制改革中，機構調整同時還受到部委能力的左右，有實權的、利益比較強的部門，調整起來就比較困難，“比如發改委的一些職能，如審批項目的權限等，應該轉移到其他部委去，但實際上并沒有轉出去”。
汪玉凱認為，大部制改革如何通過頂層設計加強對地方政府的統籌，也是一個比較突出的問題。
改革路徑
政府權力清單必須理清
竹立家教授說，大部制改革是一個過程，不是一蹴而就的。隨著經濟社會發展，政府的部門設置也在變動，將在黨的以后繼續推進的第二階段大部制改革，將會使部門設置更合理，更符合社會發展和為社會服務的要求。
竹立家表示，大部制改革的總體目標，就是要逐步適應經濟社會發展的需要，實現政府職能的轉變，提高政府的運行效率，使得政府公共服務能夠更及時有效。同時，簡化政府的管理服務手段，比如說審批制度改革等。還有就是要理清權力清單，防止權力腐敗。
“其中最困難的就是如何理清政府的權力界限，明確政府部門之間的權限。”竹立家說，理清權力界限需要真正界定清楚政府的基本職能和權力，政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會，“這個在第一階段的大部制改革中還是比較模糊的，還存在一些三不管的空白”。
在竹立家看來，理清權力清單非常重要，也是大部制改革的一個重要內容，其中包括兩個方面，一個是要下放權力，盡量把權力下放到能夠承擔起政府責任的下一級部門，另一個就是權力轉移，“權力必須向社會部門轉移，真正實現政府和社會共同治理”。
改革動向
新一輪改革方案將出臺
報告在講到行政體制改革的時候，提出要建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。“大部制改革就是要解決結構優化的問題。”
多名受訪專家認為，以后，大部制改革的方向將不會改變。
毛壽龍表示，“真正的大部制是把很多具有實權和實體功能的大部門合并在一起，從而成為一個超級大部門。這樣超級大部門的組建以提高行政效率為最終目的”。
他表示，此次行政管理體制改革，不同于上世紀80年代主要致力于精簡機構，不同于90年代主要為市場經濟奠定基礎，也不同于2003年大力調整政府在宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務等領域的基本定位，大部制改革的核心是建立公共服務型政府，公共服務領域里會因此出現政企分開、政事分開、政府和行業組織及市場中介組織分開。
汪玉凱表示，大部制改革仍應向著整合的方向推進。他說，“現在的問題是部委部門數量多、分工細，使得職能交叉、職能重疊，政府多頭管理、多頭執法的問題突出”。
汪玉凱舉例說，在市場管理領域，我們有工商、質監、稅務、藥監、安監等多個部門，“對于這樣的現象，還是要通過大部制改革，來繼續整合機構。”汪玉凱認為，未來可以按照大農業、大社保、大文化、大運輸這樣的思路，來推進大部制改革，“這是一個總的趨勢”。
汪玉凱表示，部門具體怎么調整目前還不清楚，“不過可以預想，明年3月份國務院完成換屆后，新一輪大部制改革方案或許就會出來”。
大部制改革的難點
部門利益制約改革進程
2012年11月，國家行政學院公共管理教研部教授竹立家說：“現在看來，第一階段的大部制改革遺留著一些問題，產生了一些新的問題，還有一些改革不到位的問題。”多名專家表示，在第一輪大部制改革中，各方的阻力還是比較大。
中國人民大學公共管理學院教授毛壽龍表示，大部制改革是把政府轉向服務角色，這和以前的“官本位”是相沖突的，而且大部制實際上是在精簡機構，各級政府存在改革動力不足的問題，“這個動力有觀念上的，也有實際利益上的沖突”。
汪玉凱介紹，過去政府部門設置過多，導致職能重疊、職能交叉，由此引發的多重管理帶來很多后果。而大部制改革不僅僅是部門簡單的合并問題，其核心問題是理順部門之間的關系，明確部門之間的權限，使部門在實際工作中各自運行其職責。大部制機構整合后，如何使它們的運轉機制融合好是非常關鍵的。
大部制改革的外國經驗
發展概況
研究國外大部門體制的情況和特點，有助于我們深化對大部門體制本質的把握和對其規律的認識，對中國探索實行大部門體制有啟示和借鑒作用。
從政府產生之時，就存在著依據對象進行分工管理的客觀要求。社會生活的復雜性要求公共權力在運行過程中必須有所分工，才能有效地實施管理，也就是實行部門管理體制。隨著社會的發展，政府承擔的職責和功能不斷增加，機構數量也將不斷增多，進而出現政府部門管理中交叉、重疊、真空領域不斷增加，產生矛盾和問題。于是，大部門體制應運而生。這就是將政府相關或者相近的職能部門加以整合，加大橫向覆蓋的范圍，將類似的職能盡量集中在一個大的部門中，把原來的部門改編為內設司局或具有一定獨立地位的機構。大部結構通過擴大部門職能或者整合相關部門，把本來是部門和部門之間的關系變為部門內部的關系，這就減少了行政協調成本。因此，大部門體制逐步成為部分國家特別是發達國家在組織中央政府時的一種選擇。這些國家內閣組成部門一般在11~18個之間，較為精干，其原因除了政府管得少，實行大部門體制是一個重要因素。
美國聯邦政府在2003年前，內閣長期保持14個組成部門。英國是發達國家中較早實行大部門體制的國家。部門數量維持在18個左右。法國自第五共和國以來，平均每屆政府的部的數量增加到20個左右。隨后開始整合各部門，每屆政府基本穩定在15個部左右。德國聯邦政府根據社會發展的需要對一些部門進行了跨度較大的整合，形成了大交通、大農業、大保障和大環保的部門模式。日本政府在2002年將原來的1府22省(廳)合并為1府12省(廳)。
處于市場經濟轉型期的國家和發展中國家，如俄羅斯、阿根廷、印度、印尼、埃及、巴西和南非等國家，中央政府組成部門的機構數量相對較多。實行大部門體制的有俄羅斯和阿根廷，其他幾個國家中央政府組成部門都在20個以上，印度最多，超過40個。在俄羅斯，聯邦政府現有17個部，代表性的大部門有衛生與社會發展部、交通部等，前者統籌負責醫療衛生、社會保障、勞動就業以及消費者權益保護等多項政府職能，后者則全面負責陸、海、空交通運輸以及國土測繪與制圖等政策和管理。阿根廷政府中最典型的大部門為經濟與生產部和外交、國際貿易和宗教事務部，經濟與生產部主管國內外經濟事務，涉及經濟活動的各個方面。
據統計，在各國行政部門中，有三分之一的部門名稱(包括職能)相同，另有三分之一的部門名稱內容接近。這說明各國政府管理的主要職能基本類似，只要是處于同一社會發展階段的國家，就具備了實行大部門體制的條件。
方法步驟
大部門體制作為政府組織形態變革的重要舉措，涉及面廣，各國在推行過程中都十分慎重，采取了很多辦法來推動改革，以充分發揮大部門體制對改進政府管理的積極作用。
多措并舉 合力推進
大部門體制改革是對政府機構的重新組合，需要采取各種方法互相配合。日本政府為了順利推行行政改革，采取了一系列措施：制定《中央省廳等改革基本法》、《總定員法》、《省廳改革關聯法》、《獨立行政法人個別法》等法律;成立行政改革推進協議會、行政改革推進本部、行政改革推進事務局等專門的機構;擴大民主參與，多次組織專家進行反復論證、聽取各方面意見和建議，從而使大部門體制的改革方案最終付諸實施。
配套改革 體制支撐
為了推行大部門體制，各國進行了一系列配套改革，主要有：設置各種執行機構，大部具有功能綜合性、設置穩定性的優點，直屬機構具有運作靈活性的優點，可以呼應社會變遷對政府職能的新要求，與大部相配套。如英國大約有150個執行機構，日本大約有100個獨立行政法人;加強對大部門的監督，有些國家為此進行了一些制度設計，特別是強調議會的制衡作用，如美國農業部的很多工作就要接受國會農業委員會密切監督。
加強協調 注重整合
隨著部門數量的減少和職能的擴大，各個大部具有較為獨立、完整的行政資源和權力系統，容易造成各個大部之間的協調難題，從而影響政府政策的整體性。在促進部門之間協調方面，各國采取的辦法有：通過減少副首相等副職數量、提高部分部長的地位來實現;通過總統和總理完成部門間的協調;通過成立專門委員會或部際聯席會議進行協調。
強調技術 注重細節
各國在推進大部門體制改革中，比較重視具體的操作方法，確保改革成功。首先是在選擇什么樣的部門建立大部門體制，發達國家的經驗是在協調任務重和政策性強的部門實施。比如英國的貿易與工業部，澳大利亞的教育、就業和工作場所關系部就屬此類。其次，在大部領導成員的選配方面，很多國家政府首腦也是頗費思量的，正職往往選擇通才，而副職則以專家居多。再次，統籌部門關系，注重強勢部門和弱勢部門的權力平衡、內部資源分配和人員配置上的平衡。
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