林業改革與林業增長
時間：
趙蕓1由 分享
摘要:文章以安徽省寧國市為例,在大量統計和調查數據的基礎上,詳細分析了在改革后出現的新一輪的產值增長,描述了于此增長相應的農戶生計的變化,并針對出現的問題和農戶對政策的需求,對于林業改革的后續發展提出了建議。
關鍵詞:改革;增長;需求;建議
一、引言
20世紀末以前,林業的發展一直很迅速,主要表現為重點產材區的出材量很高,因為很少像現在這樣顧及到森林的生態效益,而且外部因素對林業的發展拉動很大。
從2000年開始,林業的發展一直很緩慢,一方面國家開始重視森林的生態效益,加大了森林的種植卻減少采伐,另一方面由于城鎮化水平的加快,林農經營林地的積極性比較低,而這種低積極性主要源于林地收益的分配問題和外出務工的收益遠超過林地經營收益;同時,木材的市場價格存在較大的變動,用材林的收益不如經濟林,這點表現為農戶將自家的自留山或者荒山基本轉化為經濟林獲取收益。
2006左右的林業產權改革伴隨著新一輪的林業增長,林業改革距離現在僅有兩年多,但這之間是否存在因果關系,還需進一步的驗證說明。關于這新一輪改革的研究,研究者大多從權屬的角度,將改革的制度績效體現出來。其實最早的林業產權制度的改革也是隨著農業上的家庭聯產承包責任制開始的,而此次的林業產權制度改革也是在家庭承包經營的基礎上進一步分林到戶。所以認識2006左右之后的林業的增長原因,對于未來的林業改革進程是十分重要的。如果從集體經營向以農戶為基礎的或者以生產組基礎的經營制度的制度變遷是這一時期增長的主要因素,那么未來的改革就應該鞏固林農或生產組的地位,并通過配套的制度安排來促進這種經營;如果向家庭經營或者小組經營的轉變有損于生產,或者對森林的生態產生有害影響,以及對農戶家庭收入起抑制作用,那么重新的集體化將是合乎邏輯的過程。
本文的主要目的是闡述以家庭經營為基礎的林業制度改革對地區林業產出增長的貢獻同其他改革以及投入增加的貢獻。
二、林業產權制度改革
(一)產權改革
從集體經營轉向分戶經營或者小組經營,并不是完全意義上的政府的制度供給,而是建立在現有需求的基礎上。在改革之前,林地的經營是在村集體的組織下進行的,村集體內部的監督實際上是不完全的,從而導致了對林地收益權產生尋租行為,權屬的邊界日漸模糊。但不得不承認的是,集體經營確實是存在自己的優越性的,林地的經營的規模性通過集體經營體現了出來,地區出現的“分股不分山,分利不分林”的做法給林農創造了巨大的收益,問題只是出現在利益的分配環節,而利益的創造環節并沒有太大問題。
迄今,政府雖然強調保持林農對林地的使用權的穩定性,堅持要分林到戶,然而在林業改革的過程中,有相當一部分是分到生產隊這一級,既保證了適當釋放了林地經營的靈活性,也在一定程度上使得林地依舊原有的規模經營。制度的安排與技術是分不開的,現有的林業制度安排,是在現有的技術無法實現分戶經營條件下進行的,而過度的集中又導致收益的不清晰,所以分林到組成為一個可替代的次優選擇。
(二)經營改革
這里經營的改革體現在主要資源種植主體以及種植類型的發生的巨大變化。從種植主體的角度講,過去南方集體林區的用材林的種植基本上都是在一些政府的林業重大項目的扶持下進行的,林農自主的種植行為幾乎很少,一方面,大面積的種植需要大量的資金,前期投入較大;另一方面,林農對收益的預期較弱,因為政策的不穩定和權屬的不清晰。但林農此時選擇的卻是收益性較強的經濟作物,如毛竹、山核桃。在安徽寧國市,筆者也發現了專門的毛竹種植團隊,通過種植毛竹來獲取收入,并且保證成活率,說明了毛竹種植在當地非常盛行,專業化種植水平很高。
(三)市場改革
林業的市場改革主要體現在木材的銷售環節上,林農越接近市場,獲取的市場信息越多,討價還價的能力越強,說明木材銷售的便利程度較高。木材銷售的改革從20世紀80年代的變多家進山收購為一家或者少數幾家進山收購開始,并沒有多大變化。隨著森林資源的好轉,一家進山收購成為了限制林農增收的屏障,在一家獨斷46經營的情況下,林農的討價還價能力顯著降低,從而刺激了林農對經營作物的改變,減少了對用材林的投入。
近幾年林產品的收購價格和銷售價格波動明顯,說明了木材價格受市場經濟的影響加強。在調查中發現木材的收購價格明顯低于銷售價格,木材收購價格大約為銷售價格的80%左右。一家進山收購的本質上就是一種政府價格控制的過程,這種收購價格是在倒算的基礎上確定的,也就是在保證木材公司和政府部門利益的基礎上確定的。一家進山收購使得利益得不到公平分配,從而影響了各種生產要素的投入,改變了林農的經營行為。
三、寧國市的林業增長
(一)寧國市的整體資源概況
寧國市約有農業人口數量為312390人,人均耕地面積為0.55畝,山場面積為183515.8公頃。2008年的農村人均純收入為6582.2元。具體林業資源如表3所示。
(二)林業產值顯著增加
寧國市的林業產值在1994-2008年一直處于高速增長,近兩三年的增長率達到11.9%(見表4)。林業產值在這十幾年間發生了顯著變動,隨著種植業的比重逐漸的下滑,林業的比重在2006年左右開始超過種植業的比重,占整個大農業產值的30%左右,而種植業下降到了20%(見表5)。
(三)家庭收入結構變化
林業產權制度的改革,也引發了農戶收入結構的變化,種植業的收入呈波動并下降的趨勢。家庭經營的收入主要來自于林業的經營,這一比重在2008年達到了46%。由此可見,林業改革引發的林業產出的增加是顯著的,林業產出的增加也逐漸改變了農戶家庭經營收入結構的變化(見表6)。
四、結論
(一)農戶對資源的依賴性
通過對數據的統計描述,可以看出近年來林區農戶生計得到改善,表現在農戶收入穩步增長;從收入結構可以看出,由于擁有大量的森林資源,林業的產出對家庭收入的貢獻越來越顯著。但值得關注的是,盡管林業收入是家庭經營收入的主體部分,但是家庭總收入更多的是依靠外出打工來維持。在調查中發現農戶家庭基本都有外出人口在外打工,其打工收入構成了家庭經營收入的主體。
(二)農戶對放活經營權的需求
調研過程中了解到,林改以后,農戶對林地的自主經營權仍然受到很多限制,這樣的政策對于林地經營是沒有意義的。要真正做到放活商品林經營權,就應該賦予經營者根據市場要求和森林自身規律經營林地的權利。對于經營大戶而言,要在經營自主權上給予其較大的自主空間,并在采伐安排上對其實行政策傾斜,從而最大限度地滿足大戶對成過熟林采伐的需求。
(三)農戶對開放市場的需求
從安徽省的情況來看,林業市場開放程度并不高,從造林、到采伐、再到銷售,每個環節的限制條件較多。從村級調研結果來看,集體林區林業經濟明顯缺乏活力,在相對封閉的市場環境下,農戶林業生產的積極性普遍不高。雖然林業部門一家進山收購的模式已經徹底改變,但目前指定的十幾家有資質的收購公司,既存在著收購區域及收購價格上的互相約定,又形成了一定的壟斷。現在老百姓獲得外界林木價格信息的渠道并不暢通,信息的不對稱性使其在購銷活動中處于劣勢,從而應得利益難以保證。
(四)農戶對取消稅費的需求
雖然規定林業稅費由收購公司負責交納,但由于目前的收購體制仍帶有很強的壟斷性,收購公司很容易將稅費支出成本轉嫁到木材價格上,或者說,林業稅費的征收在很大程度上制約了木材價格的提升。與此同時,農戶采伐成本(特別是雇工成本)卻在大幅提高,二者共同作用,擠壓了農戶從事林業生產的利潤空間,導致其生產經營積極性降低,從而有悖于林改目標的實現。征收稅費的阻力將進一步加大。隨著農戶稅費的徹底取消,征收林業稅費成為一個非常敏感的問題,社會輿論壓力越來越大,老百姓認為不僅不該收費,還應該提高造林補助以及公益林補償標準。
五、政策建議
林業政策的制定與實施應以當地林業資源稟賦程度為依據,以增強林地資源承載力,提高林地利用效率為核心目標。
對于林地資源較為豐富,且農民生計對資源依賴程度高的地區,盡量實行“還權于民”的林業政策,提高農民對資源的可支配程度,通過技術培訓與政府補貼等方式,引導農民加大林地投入力度,提高資源的利用效率;對于人均林地資源占有量較少,林業生產對農民生計影響程度小的地區,不一定嚴格執行分山到戶的政策,而應鼓勵其發展多種經營方式,促進社會資金的引入,提高資源的利用效率;對于生態區位重要,且林業生產對農民生計影響程度小的地區,則應以生態效益為重。
任何政策的提出都應以支持農民生計的改善為導向,如果農戶可以長期不依賴森林資源維持現有生活水平,那就應跳出農村研究農民生計問題,密切關注農民賴以生存的產業類型,對勞動力集中就業的主要行業實行政策傾斜,促進行業規范化發展,并通過立法及制定相關政策保障外出務工農民合法權利和基本生活水平,徹底打破城鄉二元經濟體制,加快城市化進程,提供更多的就業機會,促進農民非農化。如果農戶打工收入的不穩定性極強,則要從維持生計的角度加強社區林業資源的保障功能,在保證農戶獲得資源收入的基礎上,實現林業可持續經營目標。
參考文獻:
1、溫鐵軍.三農問題與世紀反思[M].生活·讀書·新知三聯書店,2005.
2、鄭寶華等.中國南方非耕地資源產權制度研究[M].中國書籍出版社,2003.
3、程云行.南方集體林區林權制度改革論[M].中國林業出版社,2004.
關鍵詞:改革;增長;需求;建議
一、引言
20世紀末以前,林業的發展一直很迅速,主要表現為重點產材區的出材量很高,因為很少像現在這樣顧及到森林的生態效益,而且外部因素對林業的發展拉動很大。
從2000年開始,林業的發展一直很緩慢,一方面國家開始重視森林的生態效益,加大了森林的種植卻減少采伐,另一方面由于城鎮化水平的加快,林農經營林地的積極性比較低,而這種低積極性主要源于林地收益的分配問題和外出務工的收益遠超過林地經營收益;同時,木材的市場價格存在較大的變動,用材林的收益不如經濟林,這點表現為農戶將自家的自留山或者荒山基本轉化為經濟林獲取收益。
2006左右的林業產權改革伴隨著新一輪的林業增長,林業改革距離現在僅有兩年多,但這之間是否存在因果關系,還需進一步的驗證說明。關于這新一輪改革的研究,研究者大多從權屬的角度,將改革的制度績效體現出來。其實最早的林業產權制度的改革也是隨著農業上的家庭聯產承包責任制開始的,而此次的林業產權制度改革也是在家庭承包經營的基礎上進一步分林到戶。所以認識2006左右之后的林業的增長原因,對于未來的林業改革進程是十分重要的。如果從集體經營向以農戶為基礎的或者以生產組基礎的經營制度的制度變遷是這一時期增長的主要因素,那么未來的改革就應該鞏固林農或生產組的地位,并通過配套的制度安排來促進這種經營;如果向家庭經營或者小組經營的轉變有損于生產,或者對森林的生態產生有害影響,以及對農戶家庭收入起抑制作用,那么重新的集體化將是合乎邏輯的過程。
本文的主要目的是闡述以家庭經營為基礎的林業制度改革對地區林業產出增長的貢獻同其他改革以及投入增加的貢獻。
二、林業產權制度改革
(一)產權改革
從集體經營轉向分戶經營或者小組經營,并不是完全意義上的政府的制度供給,而是建立在現有需求的基礎上。在改革之前,林地的經營是在村集體的組織下進行的,村集體內部的監督實際上是不完全的,從而導致了對林地收益權產生尋租行為,權屬的邊界日漸模糊。但不得不承認的是,集體經營確實是存在自己的優越性的,林地的經營的規模性通過集體經營體現了出來,地區出現的“分股不分山,分利不分林”的做法給林農創造了巨大的收益,問題只是出現在利益的分配環節,而利益的創造環節并沒有太大問題。
迄今,政府雖然強調保持林農對林地的使用權的穩定性,堅持要分林到戶,然而在林業改革的過程中,有相當一部分是分到生產隊這一級,既保證了適當釋放了林地經營的靈活性,也在一定程度上使得林地依舊原有的規模經營。制度的安排與技術是分不開的,現有的林業制度安排,是在現有的技術無法實現分戶經營條件下進行的,而過度的集中又導致收益的不清晰,所以分林到組成為一個可替代的次優選擇。
(二)經營改革
這里經營的改革體現在主要資源種植主體以及種植類型的發生的巨大變化。從種植主體的角度講,過去南方集體林區的用材林的種植基本上都是在一些政府的林業重大項目的扶持下進行的,林農自主的種植行為幾乎很少,一方面,大面積的種植需要大量的資金,前期投入較大;另一方面,林農對收益的預期較弱,因為政策的不穩定和權屬的不清晰。但林農此時選擇的卻是收益性較強的經濟作物,如毛竹、山核桃。在安徽寧國市,筆者也發現了專門的毛竹種植團隊,通過種植毛竹來獲取收入,并且保證成活率,說明了毛竹種植在當地非常盛行,專業化種植水平很高。
(三)市場改革
林業的市場改革主要體現在木材的銷售環節上,林農越接近市場,獲取的市場信息越多,討價還價的能力越強,說明木材銷售的便利程度較高。木材銷售的改革從20世紀80年代的變多家進山收購為一家或者少數幾家進山收購開始,并沒有多大變化。隨著森林資源的好轉,一家進山收購成為了限制林農增收的屏障,在一家獨斷46經營的情況下,林農的討價還價能力顯著降低,從而刺激了林農對經營作物的改變,減少了對用材林的投入。
近幾年林產品的收購價格和銷售價格波動明顯,說明了木材價格受市場經濟的影響加強。在調查中發現木材的收購價格明顯低于銷售價格,木材收購價格大約為銷售價格的80%左右。一家進山收購的本質上就是一種政府價格控制的過程,這種收購價格是在倒算的基礎上確定的,也就是在保證木材公司和政府部門利益的基礎上確定的。一家進山收購使得利益得不到公平分配,從而影響了各種生產要素的投入,改變了林農的經營行為。
三、寧國市的林業增長
(一)寧國市的整體資源概況
寧國市約有農業人口數量為312390人,人均耕地面積為0.55畝,山場面積為183515.8公頃。2008年的農村人均純收入為6582.2元。具體林業資源如表3所示。
(二)林業產值顯著增加
寧國市的林業產值在1994-2008年一直處于高速增長,近兩三年的增長率達到11.9%(見表4)。林業產值在這十幾年間發生了顯著變動,隨著種植業的比重逐漸的下滑,林業的比重在2006年左右開始超過種植業的比重,占整個大農業產值的30%左右,而種植業下降到了20%(見表5)。
(三)家庭收入結構變化
林業產權制度的改革,也引發了農戶收入結構的變化,種植業的收入呈波動并下降的趨勢。家庭經營的收入主要來自于林業的經營,這一比重在2008年達到了46%。由此可見,林業改革引發的林業產出的增加是顯著的,林業產出的增加也逐漸改變了農戶家庭經營收入結構的變化(見表6)。
四、結論
(一)農戶對資源的依賴性
通過對數據的統計描述,可以看出近年來林區農戶生計得到改善,表現在農戶收入穩步增長;從收入結構可以看出,由于擁有大量的森林資源,林業的產出對家庭收入的貢獻越來越顯著。但值得關注的是,盡管林業收入是家庭經營收入的主體部分,但是家庭總收入更多的是依靠外出打工來維持。在調查中發現農戶家庭基本都有外出人口在外打工,其打工收入構成了家庭經營收入的主體。
(二)農戶對放活經營權的需求
調研過程中了解到,林改以后,農戶對林地的自主經營權仍然受到很多限制,這樣的政策對于林地經營是沒有意義的。要真正做到放活商品林經營權,就應該賦予經營者根據市場要求和森林自身規律經營林地的權利。對于經營大戶而言,要在經營自主權上給予其較大的自主空間,并在采伐安排上對其實行政策傾斜,從而最大限度地滿足大戶對成過熟林采伐的需求。
(三)農戶對開放市場的需求
從安徽省的情況來看,林業市場開放程度并不高,從造林、到采伐、再到銷售,每個環節的限制條件較多。從村級調研結果來看,集體林區林業經濟明顯缺乏活力,在相對封閉的市場環境下,農戶林業生產的積極性普遍不高。雖然林業部門一家進山收購的模式已經徹底改變,但目前指定的十幾家有資質的收購公司,既存在著收購區域及收購價格上的互相約定,又形成了一定的壟斷。現在老百姓獲得外界林木價格信息的渠道并不暢通,信息的不對稱性使其在購銷活動中處于劣勢,從而應得利益難以保證。
(四)農戶對取消稅費的需求
雖然規定林業稅費由收購公司負責交納,但由于目前的收購體制仍帶有很強的壟斷性,收購公司很容易將稅費支出成本轉嫁到木材價格上,或者說,林業稅費的征收在很大程度上制約了木材價格的提升。與此同時,農戶采伐成本(特別是雇工成本)卻在大幅提高,二者共同作用,擠壓了農戶從事林業生產的利潤空間,導致其生產經營積極性降低,從而有悖于林改目標的實現。征收稅費的阻力將進一步加大。隨著農戶稅費的徹底取消,征收林業稅費成為一個非常敏感的問題,社會輿論壓力越來越大,老百姓認為不僅不該收費,還應該提高造林補助以及公益林補償標準。
五、政策建議
林業政策的制定與實施應以當地林業資源稟賦程度為依據,以增強林地資源承載力,提高林地利用效率為核心目標。
對于林地資源較為豐富,且農民生計對資源依賴程度高的地區,盡量實行“還權于民”的林業政策,提高農民對資源的可支配程度,通過技術培訓與政府補貼等方式,引導農民加大林地投入力度,提高資源的利用效率;對于人均林地資源占有量較少,林業生產對農民生計影響程度小的地區,不一定嚴格執行分山到戶的政策,而應鼓勵其發展多種經營方式,促進社會資金的引入,提高資源的利用效率;對于生態區位重要,且林業生產對農民生計影響程度小的地區,則應以生態效益為重。
任何政策的提出都應以支持農民生計的改善為導向,如果農戶可以長期不依賴森林資源維持現有生活水平,那就應跳出農村研究農民生計問題,密切關注農民賴以生存的產業類型,對勞動力集中就業的主要行業實行政策傾斜,促進行業規范化發展,并通過立法及制定相關政策保障外出務工農民合法權利和基本生活水平,徹底打破城鄉二元經濟體制,加快城市化進程,提供更多的就業機會,促進農民非農化。如果農戶打工收入的不穩定性極強,則要從維持生計的角度加強社區林業資源的保障功能,在保證農戶獲得資源收入的基礎上,實現林業可持續經營目標。
參考文獻:
1、溫鐵軍.三農問題與世紀反思[M].生活·讀書·新知三聯書店,2005.
2、鄭寶華等.中國南方非耕地資源產權制度研究[M].中國書籍出版社,2003.
3、程云行.南方集體林區林權制度改革論[M].中國林業出版社,2004.