試論民間資本如何參與開發區建設
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羅民 楊安榮1由 分享
論文摘要 目前，國內大多數開發區都面臨投資大、周期長但資金短缺的困境；而民間卻存在大量的閑散資金，未能有效利用。若民間資本能有效參與開發區建設，將會很大程度上緩解開發區資金短缺的難題。本文就民間資本參與開發區建設的模式、風險及退出機制進行論述，以激發民間資本投資開發區的熱情，實現開發區快速發展和民間資本高效運作的雙贏。
論文關鍵詞 民間資本 建設模式 退出機制
一、民間資本參與開發區建設的必要性和可行性
（一）必要性
改革開放以來，我國非國有投資增長很快。根據中國統計年鑒數據計算，從1990年至2000年，全國非國有經濟投資占全社會固定資產投資的比重已由34.4%上升到了49.86%；一些民營經濟發達的省份，如浙江省、廣東省和江蘇省，2000年非國有經濟投資占全社會固定資產投資的比重已經分別高達62.74%、59.91%和55.72%，同時國內仍有大量的民間儲蓄未轉化為投資，出現大量閑散資金。與此形成鮮明對比的是開發區資金短缺的現狀。
開發區建設過程中的拆遷、建設、招商都需要大量資金支持，然而資金短缺已成為制約開發區發展的重要障礙。由于現行財政體制的原因，開發區可支配的財力十分有限，目前主要依靠財政撥款、銀行貸款及土地出讓收入，缺乏其他市場化融資方式和渠道，資金緊張狀況短期內難以解決。
（二）可行性
近年來，部分地方政府已經頒布了一系列民間資本參與開發區基礎設施建設的政策舉措，個體私營經濟也已在法律上定位為我國經濟的重要組成部分，民營企業家和民間投資者的市場意識隨著經濟市場化改革的深入而不斷增強，民間資本正在成為開發區發展的重要力量，進一步激發民間資本的投資熱情是非常必要的。建立激活和利用民間資本的投資機制，是實現開發區又好又快發展的需要，同時也是我國民間資本有效運作、民營經濟自身健康發展的需要。縱觀美日等發達市場經濟國家，經濟最大的活力源于民間資本，政府通過利用市場這只“無形的手”和政府這只“有形的手”最大限度地發揮了民間資本的作用。
二、民間資本參與開發區建設的模式
市場經濟條件下，開發區的建設及發展都需要靠資本來推動，而資本的形成過程就是儲蓄轉化為投資的過程，有效激活和利用民間資本，就是要在我國社會主義市場經濟條件下，搭建起民間資本轉化為開發區投資資本的平臺。
（一）在開發區投資建設項目
開發區管委會前期主要工作是“筑巢引鳳”，即投入適當資金進行前期建設，然后引導社會資本在開發區投資建設。民間資本可根據實際情況，采用適當的方式在開發區投資項目建設。具體操作模式主要包括兩種；一是投資主體直接投資建設；二是投資主體先在開發區設立項目公司，再將項目公司作為投資主體，在開發區范圍內進行投資、建設和經營。若操作得當，投資主體不但可享受開發區的優惠政策，還可獲得投資項目價值自然增長帶來的收益。
（二）股權投資
民間資本可與開發區管委會及其平臺公司合作，共同投資設立項目公司，或對已存在的項目公司進行定向增資，以此為開發區提供股權式融資。在項目公司設立或增資過程中，協商談判的重點是公司的法人治理結構、股權資本退出方式、退出回報等問題。在此情形下，民間資本既可以長期持有項目公司股權并享有投資回報，亦可通過股權轉讓、清算等方式，退出項目公司而獲利。
（三）參與開發區土地開發
土地開發是開發區建設重點，也是開發區建設的基礎。土地一級開發所需的資金龐大，僅依靠財政資金及銀行貸款根本無法滿足，因此民間資本成為重要的資金來源。概括起來，民間資本參與土地開發的模式主要包括以下二種：
第一種是土地一級開發固定收益模式，即政府（或土地儲備機構）對委托或授權的土地一級開發企業在其投入成本總額的基礎上，給予一定比例的固定回報。如《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》（試行）（2005年8月3日）第14條規定，土地儲備機構通過招標方式選擇開發企業實施土地一級開發的，招標底價包括土地儲備開發的預計總成本和利潤，利潤率不高于預計成本的8%（不同地區利潤率存在一定差異）。
第二種是一、二級土地開發聯動模式，即“曲線拿地”。具體方式為地方政府具體負責土地一級開發的各項工作，開發商（即民間資本提供者）負責提供相應的資金，并在協議中與政府約定開發商期望的土地取得價格，開發商的投資回報是在土地二級市場上依法定程序“拿地”，也就是通過開發商提供土地一級開發資金為其二級市場拿地做鋪墊，實現土地一、二級市場聯動。
（四）以BT模式參與建設
在開發區建設中，對土地一級市場的開發、市政基礎設施和社會公共配套設施的建設融資，均可適用BT融資模式。政府作為項目發起人，選擇具有資質和能力的企業作為投資人，雙方簽訂BT特許協議，約定由企業負責項目的融資和建設。項目建設完成經發起人驗收合格后，發起人回購該項目，并按約定向企業支付回購價款。回購價款一般為企業投入的成本+管理費用+一定的利潤回報。
（五）以墊資方式參與建設
《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2004]14號）第六條規定：當事人對墊資和墊資利息有約定的，承包人請求按照約定返還墊資及其利息的，應予支持。最高法院的該項司法解釋，在司法審判層面上確認了對工程墊資及墊資利息的保護，為民間資本以工程墊資方式參與開發區建設打開了法律通道。開發區開發建設任務重，資金支付壓力較大，若民間資本愿以墊資的方式參與開發區建設，將是競得項目開發建設權的有力砝碼。另一方面，墊資利息也可成為投資利潤的來源。
（六）發起或參與私募股權基金
私募股權基金融資方式，是近幾年實踐中快速發展的一種比較前沿的融資方式，也是將民間儲蓄變為投資的有效手段。私募股權基金，是指通過私募方式向不特定公眾定向募集資金，由投資者委托基金管理公司進行專業管理，委托基金托管人托管，投資者按其所持基金份額分享投資收益，承擔投資風險的一種投資基金。私募股權基金的組織形式一般采取公司制、有限合伙制、信托制三種。實踐中，數個投資主體先共同出資設立私募股權基金，再根據實際情況以適當的方式參與開發區建設（具體可參考上文所述各種方式）。
（七）發起或參與信托投資
民間資本投資主體可通過信托公司發起或參與集合資金信托計劃，再通過信托公司將信托集合資金投資到開發區建設中去；信托計劃屆滿，民間資本再按照信托計劃退出并獲利。根據對擬投資項目的了解和風險評估的結果，投資人可選擇作為優先級投資人或一般級投資人參與信托計劃。優先級投資人優先享有投資回報，回報率相對固定，投資風險相對較小；投資回報應先向優先級投資人分配，之后才向一般級投資人分配。集合信托資金參與開發區建設的模式可參考以上各種模式。
（八）債券投資
債券是政府、企業依照法定程序發行，約定一定期限內還本付息的有價證券。其具有期限長、利率低、風險低的特點，可以作為民間資本投資開發區的一種方式。具體操作為開發區政府及區內相關企業單獨或者共同發行債券，包括市政債、企業債、短期融資券、中期票據等種類，民間資本通過購買開發區發行的債券，為開發區建設提供資金來源，同時獲得相應的利息收益。
（九）委托貸款
中國人民銀行《貸款通則》（1996年8月1日起施行）第7條第3款規定，委托貸款，系指由政府部門、企事業單位及個人等委托人提供資金，由貸款人根據委托人確定的貸款對象、用途、金額期限、利率等代為發放、監督使用并協助收回的貸款。貸款人（受托人）只收取手續費，不承擔貸款風險。
民間資本投資主體應首先認真考察調研擬投資的項目和運營主體，并在此基礎上進行風險評估；若可行，投資主體可將貸款資金提供給貸款人（主要為商業銀行），由貸款人發放貸款。在此情形下，貸款風險主要由委托貸款人承擔，因此，投資主體不但要選好項目，也要更多地參與對貸款使用的監督。
論文關鍵詞 民間資本 建設模式 退出機制
一、民間資本參與開發區建設的必要性和可行性
（一）必要性
改革開放以來，我國非國有投資增長很快。根據中國統計年鑒數據計算，從1990年至2000年，全國非國有經濟投資占全社會固定資產投資的比重已由34.4%上升到了49.86%；一些民營經濟發達的省份，如浙江省、廣東省和江蘇省，2000年非國有經濟投資占全社會固定資產投資的比重已經分別高達62.74%、59.91%和55.72%，同時國內仍有大量的民間儲蓄未轉化為投資，出現大量閑散資金。與此形成鮮明對比的是開發區資金短缺的現狀。
開發區建設過程中的拆遷、建設、招商都需要大量資金支持，然而資金短缺已成為制約開發區發展的重要障礙。由于現行財政體制的原因，開發區可支配的財力十分有限，目前主要依靠財政撥款、銀行貸款及土地出讓收入，缺乏其他市場化融資方式和渠道，資金緊張狀況短期內難以解決。
（二）可行性
近年來，部分地方政府已經頒布了一系列民間資本參與開發區基礎設施建設的政策舉措，個體私營經濟也已在法律上定位為我國經濟的重要組成部分，民營企業家和民間投資者的市場意識隨著經濟市場化改革的深入而不斷增強，民間資本正在成為開發區發展的重要力量，進一步激發民間資本的投資熱情是非常必要的。建立激活和利用民間資本的投資機制，是實現開發區又好又快發展的需要，同時也是我國民間資本有效運作、民營經濟自身健康發展的需要。縱觀美日等發達市場經濟國家，經濟最大的活力源于民間資本，政府通過利用市場這只“無形的手”和政府這只“有形的手”最大限度地發揮了民間資本的作用。
二、民間資本參與開發區建設的模式
市場經濟條件下，開發區的建設及發展都需要靠資本來推動，而資本的形成過程就是儲蓄轉化為投資的過程，有效激活和利用民間資本，就是要在我國社會主義市場經濟條件下，搭建起民間資本轉化為開發區投資資本的平臺。
（一）在開發區投資建設項目
開發區管委會前期主要工作是“筑巢引鳳”，即投入適當資金進行前期建設，然后引導社會資本在開發區投資建設。民間資本可根據實際情況，采用適當的方式在開發區投資項目建設。具體操作模式主要包括兩種；一是投資主體直接投資建設；二是投資主體先在開發區設立項目公司，再將項目公司作為投資主體，在開發區范圍內進行投資、建設和經營。若操作得當，投資主體不但可享受開發區的優惠政策，還可獲得投資項目價值自然增長帶來的收益。
（二）股權投資
民間資本可與開發區管委會及其平臺公司合作，共同投資設立項目公司，或對已存在的項目公司進行定向增資，以此為開發區提供股權式融資。在項目公司設立或增資過程中，協商談判的重點是公司的法人治理結構、股權資本退出方式、退出回報等問題。在此情形下，民間資本既可以長期持有項目公司股權并享有投資回報，亦可通過股權轉讓、清算等方式，退出項目公司而獲利。
（三）參與開發區土地開發
土地開發是開發區建設重點，也是開發區建設的基礎。土地一級開發所需的資金龐大，僅依靠財政資金及銀行貸款根本無法滿足，因此民間資本成為重要的資金來源。概括起來，民間資本參與土地開發的模式主要包括以下二種：
第一種是土地一級開發固定收益模式，即政府（或土地儲備機構）對委托或授權的土地一級開發企業在其投入成本總額的基礎上，給予一定比例的固定回報。如《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》（試行）（2005年8月3日）第14條規定，土地儲備機構通過招標方式選擇開發企業實施土地一級開發的，招標底價包括土地儲備開發的預計總成本和利潤，利潤率不高于預計成本的8%（不同地區利潤率存在一定差異）。
第二種是一、二級土地開發聯動模式，即“曲線拿地”。具體方式為地方政府具體負責土地一級開發的各項工作，開發商（即民間資本提供者）負責提供相應的資金，并在協議中與政府約定開發商期望的土地取得價格，開發商的投資回報是在土地二級市場上依法定程序“拿地”，也就是通過開發商提供土地一級開發資金為其二級市場拿地做鋪墊，實現土地一、二級市場聯動。
（四）以BT模式參與建設
在開發區建設中，對土地一級市場的開發、市政基礎設施和社會公共配套設施的建設融資，均可適用BT融資模式。政府作為項目發起人，選擇具有資質和能力的企業作為投資人，雙方簽訂BT特許協議，約定由企業負責項目的融資和建設。項目建設完成經發起人驗收合格后，發起人回購該項目，并按約定向企業支付回購價款。回購價款一般為企業投入的成本+管理費用+一定的利潤回報。
（五）以墊資方式參與建設
《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2004]14號）第六條規定：當事人對墊資和墊資利息有約定的，承包人請求按照約定返還墊資及其利息的，應予支持。最高法院的該項司法解釋，在司法審判層面上確認了對工程墊資及墊資利息的保護，為民間資本以工程墊資方式參與開發區建設打開了法律通道。開發區開發建設任務重，資金支付壓力較大，若民間資本愿以墊資的方式參與開發區建設，將是競得項目開發建設權的有力砝碼。另一方面，墊資利息也可成為投資利潤的來源。
（六）發起或參與私募股權基金
私募股權基金融資方式，是近幾年實踐中快速發展的一種比較前沿的融資方式，也是將民間儲蓄變為投資的有效手段。私募股權基金，是指通過私募方式向不特定公眾定向募集資金，由投資者委托基金管理公司進行專業管理，委托基金托管人托管，投資者按其所持基金份額分享投資收益，承擔投資風險的一種投資基金。私募股權基金的組織形式一般采取公司制、有限合伙制、信托制三種。實踐中，數個投資主體先共同出資設立私募股權基金，再根據實際情況以適當的方式參與開發區建設（具體可參考上文所述各種方式）。
（七）發起或參與信托投資
民間資本投資主體可通過信托公司發起或參與集合資金信托計劃，再通過信托公司將信托集合資金投資到開發區建設中去；信托計劃屆滿，民間資本再按照信托計劃退出并獲利。根據對擬投資項目的了解和風險評估的結果，投資人可選擇作為優先級投資人或一般級投資人參與信托計劃。優先級投資人優先享有投資回報，回報率相對固定，投資風險相對較小；投資回報應先向優先級投資人分配，之后才向一般級投資人分配。集合信托資金參與開發區建設的模式可參考以上各種模式。
（八）債券投資
債券是政府、企業依照法定程序發行，約定一定期限內還本付息的有價證券。其具有期限長、利率低、風險低的特點，可以作為民間資本投資開發區的一種方式。具體操作為開發區政府及區內相關企業單獨或者共同發行債券，包括市政債、企業債、短期融資券、中期票據等種類，民間資本通過購買開發區發行的債券，為開發區建設提供資金來源，同時獲得相應的利息收益。
（九）委托貸款
中國人民銀行《貸款通則》（1996年8月1日起施行）第7條第3款規定，委托貸款，系指由政府部門、企事業單位及個人等委托人提供資金，由貸款人根據委托人確定的貸款對象、用途、金額期限、利率等代為發放、監督使用并協助收回的貸款。貸款人（受托人）只收取手續費，不承擔貸款風險。
民間資本投資主體應首先認真考察調研擬投資的項目和運營主體，并在此基礎上進行風險評估；若可行，投資主體可將貸款資金提供給貸款人（主要為商業銀行），由貸款人發放貸款。在此情形下，貸款風險主要由委托貸款人承擔，因此，投資主體不但要選好項目，也要更多地參與對貸款使用的監督。