淺談行政規范性文件制定與執行中的誠信問題探析(2)

　　二、政府在行政規范性文件制定與執行中的失信問題
　　政府在行政規范性文件的制定與實施過程中的失信，既包括制定或修改時對法律精神的不遵守或者前后矛盾，也包括貫徹時對自己制定的規范性文件的不遵行。
　　（一）政府在行政規范性文件制定中的失信問題
　　由于行政規范性文件在制定過程中欠缺較為民主的產生和制約機制，使得地方政府在制定這些政策時考慮不夠周詳，有時僅為了強調某方面的政策目的，而忽略了其他問題；有時朝令夕改、出爾反爾、變化較快，修改較為隨意。
　　例如，《中華人民共和國物權法》規定，“籌集和使用建筑物及其附屬設施的維修資金的，應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。”“建筑物及其附屬設施的維修資金，屬于業主共有。經業主共同決定，可以用于電梯、水箱等共有部分的維修。維修資金的籌集、使用情況應當公布。”在該法出臺之前，建設部、財政部頒發的《住宅共用部位共用設施設備維修基金管理辦法》第四條規定，“凡商品住房和公用住房出售后都應當建立住宅共用部位、共用設施設備維修基金。維修基金的使用執行《物業管理企業財務管理規定》，專項用于住宅共用部位、共用設施設備保修期滿后的大修、更新、改造。”根據以上規定，維修基金用于物業保修期滿后共用部位、共用設備設施的大修和更新、改造，而且其動用要經兩個“三分之二”同意。
　　因為該問題涉及每個業主的切身利益，所以各地方政府對此一般都制定有實施細則。但究竟什么情況屬于要“大修、更新、改造”的范圍，還是缺乏統一的標準，往往僅由工作人員按其理解來解釋。如，有的解釋為“頂層如果只是幾家漏雨不屬于大修范圍，要自己想辦法維修；如果頂層全都漏雨了，才可以大修。”同時，實施細則一般還對維修資金的使用規定了具體的實施程序，但大多缺乏可操作性。主要是房屋公共部位維修資金的啟動程序較為繁瑣，兩個“三分之二”的條件大多難以達到。如，有的高層住宅樓電梯壞了，其住戶因受益程度不同而意見不一，尤其是在沒有物業管理的小區，居住相對封閉、人員流動性較大，征求意見較困難。為此，許多業主只好自己出錢維修，大量房屋維修資金長期閑置。如，長沙市從2003年起正式開始歸集物業維修資金，至2011年，該市歸集的68億維修金沉睡，維修資金提取額只有1000多萬元。一方面是急需動用維修資金解決房屋滲漏、電梯維修的業主；另一方面是等待業主走合法途徑來申請使用的維修資金。交時容易用時難，有的地方政府在尚未找到維修資金增值辦法的情況下，考慮維修資金的有限性和物價上漲等因素，以及像電梯更換時再向業主籌資困難等現狀，對房屋維修資金加以限制使用，這種惜用往往就體現在了其政策的制定與解釋上。行政規范性文件是對法律的具體貫徹落實，如果落實不了，說明該文件的制定存在問題。既然《物權法》明確了建筑物區分所有權，對于共有部分所提交的維修資金就應當用于共有部分的維修。而且物業維修資金屬于全體業主所有，是業主為維護社區各項設施而提前預付的資金，政府只是代管這筆資金。但這筆資金用時限制卻如此之多、程序如此復雜，躺在職能部門的賬戶上，沒能發揮出應有作用，不能不讓群眾對維修資金的收取與使用產生質疑，對政府的誠信產生質疑。
　（二）政府在行政規范性文件執行中的失信問題
　　行政規范性文件是具有法律效力的國家政令，公民、法人和其他組織在進行各種活動時必須遵守，行政機關在實施具體行政行為時也必須依據。
　　例如：《幼兒園管理條例》第八條規定：“舉辦幼兒園必須具有與保育、教育的要求相適應的園舍和設施。幼兒園的園舍和設施必須符合國家的衛生標準和安全標準。”為此，各地也制定了相應的規范性文件來具體落實這個部門規章。如，L省教育廳制定的《L省城市幼兒園(所)辦園基本標準》規定：城市幼兒園(所)園舍建筑面積定額，最小規模的幼兒園應有3個班，園舍建筑面積需達到990平方米，11平方米/生。幼兒教育主管部門在核發辦園許可時，通常按此文件審核。但有些地方因投入不足，存在較多不符合條件的無照幼兒園。而相關部門對此既不取締也不管理，存在較多隱患。
　　可以說，以上文件制定的初衷是好的，在學前教育尚未納入義務教育范疇的今天，政府可以通過標準的制定和嚴格的準入，為幼兒提供間接的教育保障。既然制定了標準就應當去嚴格執行，否則這些規范性文件就是一紙空文，不僅起不到引導的作用，還會在群眾中產生對政策的輕視感和政府不誠信的不良印象。最終導致政策就像雞肋，被棄之不顧，該怎么干還怎么干，反正政府也對違反政策的行為睜一只眼閉一只眼。如果行政機關在執法時又不能一視同仁、同等對待，或者行政機關出爾反爾，行政相對人的權益即使受到損害也無法得到救濟，都會影響到政府的公信力。
　　三、促進政府在行政規范性文件制定與執行中講誠信
　　行政規范性文件雖然不是法律，但卻是公眾最常接觸的直接涉及其利益的指導性文件。因此，其制定與執行就應當具有一定的嚴肅性，政府更應對自己制定的文件負責任，如果不符合社會實際就應當有所調整，但盡量不要出爾反爾，并保證自己首先對政策的遵從，然后是要求群眾去遵從，這才是誠信政府。
　　（一）行政規范性文件的制定應合法合理
　　制定規范性文件應當遵循合法、合理、公開、精簡、統一和效率的原則。
　　首先，行政規范性文件的制定要嚴格依據法律規定，不能同法律相抵觸，同時也不能簡單重復法律的規定，要對法律的概括性規定加以細化和增加其可操作性。
　　其次，制定或修改行政規范性文件時要深入基層、充分調研論證。同時，最好能組織利害關系人進行規范性文件草案的聽證和意見征詢。因為目前規范性文件從起草的程序到其后的適用很少受制約，公眾也很少參與，使有的行政規范性文件不太符合現實情況，難以得到貫徹落實。所以，要增強行政規范性文件的適用性，就必須深入調查研究，并充分聽證和征求意見。
　　再次，要保持行政規范性文件的一定的穩定性。行政規范性文件不僅對行政相對方具有拘束力，對行政機關本身亦有確定力。行政規范性文件一經發布，行政機關非經法定程序不得任意撤銷、改變、廢止。修改要考慮是否必要，并進行充分論證，如果沒有諸如公共利益的需要就不要輕易變動，這就是信賴保護。英國的合法預期保護制度值得我們借鑒，該制度不僅關注行政領域的信賴問題，還關注行政指導、政府政策變化和政府的長期行政等。要保護當事人對政府未來行為的信賴，政府的行為，包括行政執法、行政承諾以及政府的政策制定等，只要能產生一種合法預期，都應該受到保護。
　　最后，要給予行政管理相對人以相應的救濟權利。《中華人民共和國行政復議法》第七條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：（一）國務院部門的規定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；（三）鄉、鎮人民政府的規定。”即，如果認為具體行政行為所依據的行政規范性文件不合法，公民、法人或者其他組織在申請行政復議時可以一并向行政復議機關提出審查該文件的申請。
　　（二）行政機關應嚴格執行行政規范性文件
　　由于目前行政規范性文件難以兼顧到社會的各個角落，地區之間的差異性和政策的靈活性，使得政策與法律相比較而言，更加缺乏連續性和穩定性，在執行上似乎可以不那么嚴格。但這種執法者對規范性文件的寬松適用和不尊重，恰恰更加降低了行政規范性文件的權威性。既然政府制訂了行政規范性文件，它就是用來規范某一領域的行為的，執法人員和行政管理相對人都應當嚴格遵從。尤其是政府及其部門在社會誠信建設中要起示范帶頭作用，如果自己制定的文件都不遵守執行，又怎樣去要求他人來遵循呢？
　　依法行政要求政府誠實守信，在當前行政規范性文件帶來的政府失信問題較多的情況下，我們有必要對行政規范性文件的制定、修改和執行問題加以進一步規范，使其能夠在社會管理中發揮應有的作用，并促進政務誠信的建設。