國有資產產權管理論文(2)
國有資產產權管理論文篇二
產權制度創新與國有資產管理體制重構
摘要：黨的十六大提出了改革國有資產管理體制的重大任務。其目的在于兩個層面：一是保護國有資產不流失，促進其保值增值;二是促進國有資產的管理體制與市場經濟體制相融合，使市場機制在國有經濟領域能有效配置資源，發揮調節作用。
我國在市場經濟體制改革的實踐中，對國有資產管理體制進行了多次調整，但都未徹底解決國有資產產權模糊，出資人缺位，“權、責、利”不清等老大難問題;在實踐中，國有資本“一股獨大”，加上政府的不當干預和內部人控制等問題，使國有企業無法按照現代企業制度的要求改造更新，已經影響到了國有資本與市場體制的有機融合.因此，按照現代企業制度的要求，“建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，有利于維護公有財產權，鞏固公有制經濟的主體地位”。換言之，產權制度的創新是構建國有資產管理體制的關鍵。
一、產權與產權制度
產權是所有制的核心和主要內容，可以劃分為物權、債權、股權和知識產權等等;產權作為一種與所有權有關的財產權利，產權動態上包括占有權、使用權、收益權和處置權。雖然產權與所有權都以財產關系為研究對象，但所有權概念側重于對財產歸屬的靜態確認和對財產實體的靜態占有，是一個相對靜態和抽象的概念。而產權概念側重于對財產實體的動態經營和財產價值的動態實現。產權是交易雙方權、責、利的劃分，產權是兩個及兩個以上平等的所有權之間的交易中形成的，是“交易中確定的權利”。由于產權在資產經營中表現出來的占有權、使用權、收益權、處置權等在一定的時間和空間上可以相對分離，因此，它是建立現代企業制度的關鍵，產權在現代企業中表現為股權、法人財產權、日常經營管理權等一組權利。
以產權為依托，對財產關系進行組合、調節的制度，就是產權制度。產權制度是既定產權關系和產權規則結合而成且保證其實現的制度。合理的產權制度具有界定和規范財產關系、提供激勵、提高市場資源配置效率以及形成穩定預期等功能。現代產權理論主要是交易費用理論，它認為市場交易不是沒有成本的，存在交易費用。良好的產權制度安排就是為了減少交易費用，提高經濟運行效率。產權理論認為，市場交換的實質不是物品或服務，而是各方的權利。市場交換主體必須擁有其交換對象明晰的、惟一的、可自由轉讓的產權，才能使市場機制運轉起來，實現資源的最優配置。值得注意的是產權理論并沒有認為私有產權是惟一有效的產權制度安排。產權不但包含私人產權，還包括法人產權、社團產權、公共產權和國有產權。產權理論認為，重要的不在于產權的最終歸屬，只要產權主體明確、產權邊界清晰，就可以減少交易費用，就是有效率的產權制度安排。
產權理論雖是西方經濟學的重要理論之一，但是，產權理論所闡釋的市場機制和規律，卻是普遍適用的。按照產權理論的分析，公有產權(包括國有產權)的制度安排應該符合以下幾個標準：一是產權主體必須明確，產權邊界必須清晰，這就要求必須有明確的人或機構負責行使產權;二是產權必須能自由流動，這就要求產權主體多元化。沒有產權主體多元化，就無法進行產權交易，市場機制也無法有效運轉起來。三是企業內部產權結構安排必須合理，這就要求完善法人治理結構。
二、產權制度創新是國有資產管理體制創新的關鍵
在我國完善社會主義市場經濟體制的改革中，重構國有資產管理體制就是要以改革產權制度為突破口，明晰國有資產的產權，界定產權邊界和產權主體的權利與義務關系，消除原來模糊不清的狀態，建立起有利于國有資產和其他社會資源優化配置的財產約束機制。當前我國國有資產管理體制中的許多問題或弊病，都直接或間接與這方面的改革滯后有關。
(一)改革產權制度才能解決國有資產出資人缺位的問題
明確國有資產出資人，解決權、責、利模糊不清的老大難問題是國有資產管理體制改革中的首要問題。我國中央政府對國有資產的管理體制從1998年以來實行“五龍治水”，將國有資產的出資者所有權分別由不同的政府部門行使，取消專司國有資產所有權代理職能的機構——國家國有資產管理局。由財政部(地方為財政廳、局)兼司國有資產基礎管理職能，行使收益及產權變更管理職能;由經貿委對國有資產(主要指國有企業)行使重大投資、技改投資的審批及產業政策的制定、國有企業的破產管理、兼并、改制等監管職能;國家計委則行使基本建設投資管理職能;由組織部、大企業工委行使選擇經營者的職能;勞動部掌管企業工資額的審批。不僅使各部門把宏觀社會經濟管理職能與所有者職責混為一體，導致職責不清，更重要的是沒有一個部門真正對國有資產負責。法律規定由出資人統一行使的資產收益、重大決策和選擇經營者等職權，被部門分割管理，管資產和管人、管事相脫節，無人真正負責，出資人缺位。
這種管理體制所出現的問題實質是國有資產產權主題不明所致。國有資產的占有權、使用權、收益權和處置權由不同部門行使，任何部門都不具備完整的產權，無法獨立行使管理國有資產的職權，也無法獨立承擔管理責任。造成爭搶利益，推諉風險的局面。特別是無風險利益的存在為濫用權力提供了機會和激勵，使國有資產運營風險加重，資產流失嚴重。
(二)改革產權制度才能促進國有資產有序流動
國有企業在歷經20年的“利改稅”、“承包經營”、“股份制”等諸多改革實踐之后，已觸及到產權明晰這一關鍵環節。在深化經濟體制改革過程中，為解決國有資本進入競爭性領域過多、重復建設以及企業效益低下等問題，我國政府提出了調整國有經濟結構的指導思想：除了關系國民經濟命脈和國計民生等關鍵行業和重要自然資源外，對于一般競爭性行業，通過企業出售、拍賣、產權轉讓、股權轉讓、關閉破產等方式，以不斷調整和優化國有經濟布局，收縮國有經濟戰線，大力改善國有經濟結構。這一切都必須依靠良好的產權制度安排，特別是對國有資產，必須要有明確的主體，清晰的產權，才能實現其調整、流動。然而，由于國有資產管理體制上的弊端，使國有資產產權主體不明確、產權模糊，造成了國有資產流動困難，使國有企業的聯合、兼并、分立、拍賣、破產等產權流動機制無法有效運轉起來，國有資產的戰略性重組和布局調整難以順利進行。
(三)改革產權制度才能實現投資主體多元化
理論和實踐都充分證明，解決國有資本“一股獨大”的問題，才能利用產權形成的利益機制來規范企業的經營活動。目前，我國的大多數國有企業雖然都經過股份制改造，但仍然存在投資主體單一，國有資本“一股獨大”的問題。股份制改造的實踐已經告訴我們，僅僅將國有企業改為國有獨資公司或國有股絕對控股的“一股獨大”公司，對轉換機制的作用不大，往往是“換湯不換藥”。因此，通過產權改革，建立國有資產出資人制度，引進多元化投資主體，改變原國有企業產權單一和股權“一股獨大”的局面。可以將國有企業改變為國家、其他非國有企業法人、金融機構、社會投資者、境外投資者及職工、管理者等共同擁有產權的公司，優化公司產權結構。可以利用產權形成的利益機制，規范企業經營活動，使“國有企業”得到制度創新，國有資產在這種利益機制中才能得到較好的保護，促進其保值增值。即使是那些關系國計民生的重要的國有獨資企業，也要通過產權改革，使產權在中央和地方之間，在不同的資產管理經營機構之間重新配置，通過共同持股和交叉持股，形成多元化的投資主體和利益主體，利用“誰投資、誰擁有、誰受益”的利益機制來促進國有企業按照現代企業制度高效運作。
(四)改革產權制度才能完善企業法人治理結構
目前，政企不分，政府對企業的不當干預是影響國有企業完善法人治理結構的主要障礙。企業經營管理人員無視股東利益，盲目投資，不當分配，甚至蓄意損害投資者的利益是企業法人治理結構不完善的主要體現。要在國有企業中建立有效的公司法人治理結構，需要加快產權制度改革。只有在產權清晰和產權主體多元化的前提下，才有可能形成有效的公司法人治理結構。完善法人治理結構的關鍵，是正確處理出資人到位與企業法人獨立性的關系。既要保證出資人到位，又要保持企業法人的獨立性;既要保證出資人的利益，又要防止出資人(股東)不當干預，特別是政府作為大股東對國有企業的不當干預;既要保證公司經營效率，又要制約經營管理者濫用權力，防止“內部人控制”。因此，要建立一種以產權關系為核心的新型國有資產管理體制。在這種新的管理體制下，國有資產管理機構與投資企業之間不是行政隸屬關系·，而是出資者與企業法人的關系，各自擁有自己的權利、義務和責任。國有資產管理機構享有出資者的所有權，不干預企業的生產經營權。企業依法享有全部法人財產權，依法自主經營、自負盈虧，獨立享有民事權利，獨立承擔民事責任，依法維護所有者權益，實現企業財產不斷增值。出資者和企業法人是一種平等的民事主體關系。另一方面，為防止經營者內部控制，損害出資人權益，要嚴格按照有關法律法規健全股東大會、董事會、監事會及經營管理機構，使其各司其職，實現有效制衡和良性互動。
三、以產權制度創新來促進國有資產管理的新制度安排
改革產權制度，建立并完善產權交易市場是完善社會主義市場經濟體制的一項重要內容。對國有資產進行產權改造，作出合理的產權制度安排是國有資產管理體制改革的關鍵，有利于國有資產管理的制度創新，推動國有經濟的產業布局和結構調整。
(一)按照現代產權制度的基本要求，設置國有資產管理機構，并賦予相應的“責、權、利”
黨的十六大報告提出了“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”。在理論界和實踐中，大家都覺得“三層次模式”是不錯的選擇。第一層次是國有資產的管理層，即國有資產管理委員會。它要把以前被各部門肢解分割的所有權權能或產權職能整合起來，統一國家經營性資產的管理權，實現管資產和管人、管事的結合，使國有資產有明確的、職責完整的產權主體。第二層次是國有資產的營運層，表現為授權經營國有資本的控股公司和集團公司。它是國有資產產權經營的有效載體，充當企業中國有資產的出資者，并按出資額的大小行使收益權、決策參與權、經營者選擇和財務監控權;當然也要承擔出資風險、以及不干預企業獨立經營、實施資本的再投入或改變投資的義務和責任。在經營國有資產產權中，通過轉讓、收購、重組、托管、投資、抵押、擔保等各種經營活動，保證國有資產(資本)的保值增值，進一步完成國有資本的結構性調整。第三層次才是國有資產(資本)獨資、參股或控股的從事產品和勞務經營的各類企業。這種模式在深圳市已作了較長時間的探索，盡管還不完善，運作中還存在許多問題，但人們對這種探索充滿信心。
(二)通過國有資產的產權改造，推進國有企業中職工持股，逐漸轉變投資主體，才能根本解決“產權虛位”問題，使國有資產發揮最大的經濟和社會效益
我國國有資產從根本上講是廣大人民群眾全民所有，但是卻沒有具體體現在人格化上。在國有企業的產權現實中，理論與實踐是相背離的，企業的主人只有名譽上的產權，不能從資產的增值中得到利益，相反卻要為資產的損失付出代價(如收入降低，甚至下崗失業都得不到補償)，職工沒有積極性關心這部分資產，法律上也無權關心。因此，通過產權改革，將國有資產的部分產權轉到職工名下，使廣大職工成為產權的最直接的、真正的所有者，成為國有企業的直接投資主體，是解決國有企業中“產權虛位”的最有效的辦法。產權同職工的直接利益相關，職工就會從追求個人直接利益出發來關心企業的發展，追求資本利潤的最大化，在實現個人利益的同時實現企業和國家的利益。這種職工持股的產權改革，可以實現勞動者和生產資料的直接結合，能徹底解放生產力，實現資源的最佳配置，產生最大效益，也符合社會主義共同富裕的性質，有利于進一步深化企業內部的改革。
(三)改革產權制度，完善產權交易市場，促進國有資產的產權流動，推進國民經濟的產業布局和結構調整
據統計，我國現階段經營性國有資產總額達到15萬億元人民幣左右，占全社會總資產的比例超過—半，遠遠高于市場經濟發達國家10%左右的比例。因此，黨的十六大提出了要調整國民經濟的產業布局和結構，有所為有所不為，國有資產有進有退。在關系國家政治經濟安全的行業、具有自然壟斷性的基礎行業和提供公共產品和服務的公益性行業以及支柱產業中的重要骨干企業等領域，國有資本要占主導地位或起到控制作用。而在一般性競爭行業要大幅度地收縮戰線并逐步退出，引導其他投資主體進入，調動多種經濟成分的積極性來共同發展。目前，國家已經對國有經濟從一些部門中退出，國有資產以國有股形式減持作了明確的規定。要實現這種退出，既要明確產權，還要建立和完善產權交易市場。在市場經濟狀態下，要實現產權的順利流動，必須具備一個發達的產權置換市場。我國要想實現龐大的國有經濟從競爭性領域退出，完成國有經濟布局的戰略調整，沒有一個規模大、發育成熟的產權交易市場是難以實現的。世界各國都把證券市場作為產權交易的主渠道、主市場。目前，我們的包括證券市場在內的產權交易市場歷史短、規模小、發育不成熟，還是一個年輕的市場，還不能完成這一任務。因此，以保護投資者為宗旨，大力培育、發展、壯大、完善中國的產權市場和資本市場，是產權制度創新從而是國有資產管理體制創新的極為重要的戰略性舉措。
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