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“分拆結匯”與個人外匯管理政策研究
新的時期中國經濟發展出現了一些新的情況：人民幣匯率進入升值周期，人民幣升值預期吸引大量短期資本流入，個人外匯收支規模不斷擴大。為適應形勢變化，充分便利個人貿易外匯收支活動并明確個人資本項目交易，深化外匯管理體制改革，促進國際收支平衡。2007年2月1日新出臺的《個人外匯管理辦法》規定，不進行真實性審核的個人年度結匯額大幅度提高到等值5萬美元，[1]這個新的規定有效提高了個人日益增長的結匯需求，便利了銀行的業務操作，但我國近年來個人收匯結匯數量上繼續大幅飚升，手法上分拆結匯、規避監管，用途上明顯有“瞞天過海”之嫌。一些國外機構可能通過分拆資金的方式匯給境內人員進行結匯，尋求逐利機會，這些都顯示“個人外匯管理”的政策效果并不明顯，居民、非居民個人已逐漸找到了政策的“對策”，給中央銀行貨幣政策實施和國家宏觀調控增加了難度。
1個人外匯管理政策對于分拆結匯出現監管瓶頸
從居民個人外匯管理政策看，對居民個人收匯沒有管理，結匯時才需審核相關證明，但銀行基于自身利益審核較為寬松，大量的居民個人外匯輕而易舉地以“贍家款”和“職工報酬”等名義匯入并分拆結匯，造成了個人外匯管理政策監管的難點，同時也具有一定的危害性。
1.1分拆結匯的表現形式
表現一：2007年10至12月，一家在境外注冊的國際貿易公司向內地居民匯入金額為48888美元的匯入款2筆，匯入金額為46666美元的匯入款3筆，匯入金額為45555美元的匯入款1筆，金額共計283329美元，在國際收支申報的交易附言中匯入款為工人匯款，收款人為具有親屬關系的6個內地居民，并當即結匯，結匯后無法了解資金的使用情況。在辦理結匯業務的過程中銀行人員發現，有2名收款人的年齡不滿十八歲，而其中一名是在讀初一年級的學生，與國際收支申報的交易附言中匯入款為工人匯款明顯邏輯不符，這6筆匯款結匯錄入個人結售匯系統時結匯資金屬性描述為工人報酬和贍家款。
表現二：2007年12月，某境外個人一次性將24萬美元匯給境內居民王某，而后王某將該筆外匯分拆成5筆分別劃轉至其直系親屬的個人外匯儲蓄賬戶并辦理結匯。
1.2存在的監管難點
一是造成了外匯管理部門監管的被動局面。依據《個人外匯管理條例》第九條：“對個人結匯和境內個人購匯實行年度總額管理。年度總額內的，憑本人有效身份證件在銀行辦理;….”的規定，對于上述案例，因每筆結匯金額均在5萬美元的年度總額內，僅憑有效身份證件即可辦理結匯，銀行不能進行真實性審核，給異常資金以分拆方式匯入境內打開了便利之門，從而給外匯管理部門在防范熱錢流入工作中增加了難度。
二是管理依據缺乏可操作性。在上述案例中，雖然外匯局高度懷疑境外機構分拆資金匯入境內逃避監管，但無法依據《個人外匯管理辦法》第七條進行定性，以確定這幾筆結匯資金確屬以分拆等方式逃避限額監管的行為。
三是某些銀行的行為為分拆結匯起到了推波助瀾的作用。在目前的個人收結匯業務中，境外同一匯款人除了可以將外匯資金分別匯給境內多人進行結匯，逃避個人結匯限額管理的方式以外，還可以一次性匯給某個境內個人，通過外匯資金直系親屬劃轉分別結匯的方式進行。而在第二種分拆方式中，銀行應當依據《個人外匯管理辦法》第七條對該分拆行為進行阻止，但往往有某些銀行為了小部門的利益或者疏忽，直接造成了對我國個人外匯管理政策的沖擊。
四是難于進行監測。在上述的案例中，如果不結合國際收支申報系統，僅僅依靠個人結售匯系統難以進行有效監測，因為個人結售匯系統重點關注結售匯行為，對結匯資金的境外來源無法錄入系統。
1.3分拆結匯的危害性
通過分拆的方式進行結匯，每筆近5萬美元的金額雖然不大，但是匯集起來，金額也相當可觀。據《第一財經日報》2008年2月15日報道：“2007年全年個人結匯規模高達1172億美元，同比增長43%，其中職工報酬和贍家款占五成，監管部門已經對此表示關注。”通過調查發現，目前個人外匯資金結匯后人民幣資金流入股市和房地產的現象相當普遍，無疑會給當前炙手可熱的資本及房地產市場火上澆油，加之這些資金流動性極強，極易造成資本及房地產市場價格異常變動，給境內經濟安全構成隱患。[2]
2個人外匯管理中存在問題的原因分析
目前個人收匯、結匯管理的主要規定有：(1)1998年9月頒布并實施的《境內居民個人外匯管理暫行辦法》以及其后的一些對相關問題進行明確的通知;(2)2004年3月和4月施行的“兩個通知”，意在加強對居民和非居民個人結匯的真實性審核，遏制“熱錢”通過因私渠道流入;(3)2007年2月實施的《個人外匯管理辦法》第七條規定，銀行和個人在辦理個人外匯業務時，不得以分拆等方式逃避限額監管，但這一規定過于籠統，缺乏可操作性。
然而現狀反映出個人外匯管理政策仍存在缺陷，究其原因，主要有以下幾點：
2.1對個人資金流入管理寬松導致結匯政策難于發揮應有的作用。
目前，個人涉外收匯主要實行申報制度，從銀行收匯操作情況看基本對境外流入的外匯難有實質性限制，境外外匯可以循私人渠道自由流入境內，如許多個人的跨境外匯收入都是由境外公司匯入，被申報為“僑匯”、“資本撤回”、以及“其他”等，現行法規并沒有對這類收入進行限制。由于個人收匯的國際收支交易編碼有限，目前僅從交易編碼無法了解居民個人大額收匯的真實來源和非居民大額收匯的資金用途，增加了對外匯資金流入的監管難度。由于我國境內不允許外幣計價結算、本外幣利率差異等原因，境外流入外匯目的主要是為了結匯使用人民幣，外匯流入的大額資金除小部分提取外幣現鈔、存定期和用于外匯質押人民幣貸款外，大部分收匯資金用于結匯。[3]因此，受資金趨利因素影響，個人外匯流入實際的不受控制，必然導致結匯的難于控制。
2.2個人結匯的管理政策仍有缺陷。
從結匯的情況看，新的個人結匯規定主要是降低了設置審批的權限，但從外匯管理局及銀行操作看，均存在缺陷。[4] 新出臺的《個人外匯管理辦法》第七條：“ 銀行和個人在辦理個人外匯業務時，應當遵守本辦法的相關規定，不得以分拆等方式逃避限額監管，也不得使用虛假商業單據或者憑證逃避真實性管理。”此規定過于籠統，不利操作。由于嫌超限額結匯的手續繁瑣或是境外資金的逐利行為，一些人直接將資金分拆為多筆進行收匯，并通過多人身份證進行結匯。同時還有憑證真實性審核的問題。由于各國的商業單據、憑證等沒有固定統一的樣板模式，現行法規對于單據、憑證的有效形式并無明確規定，銀行對偽造的材料的甄別能力也有限，因而銀行在具體業務操作過程中難以把握其真實性，增加了審核的難度。
2.3部分銀行對個人結匯管理政策執行不力。
外匯從業人員缺乏對外匯新政策的學習和掌握，對相關外匯管理政策不了解。隨著個人結售匯管理信息系統的推廣應用，辦個人結售匯業務的銀行也不斷增加，特別是一些基層行的分理處、儲蓄所都開辦了個人結匯業務，人員素質參差不齊。最近幾年來，我國的個人結匯網點設置增長迅速，與個人售匯業務相比，各外匯指定銀行辦理個人結匯業務的網點多而分散，有的延伸到轄區縣級行，絕大部分網點的經辦人員對相關外匯管理政策不了解。加之一些網點柜臺人員更換頻繁，經辦個人結匯業務的質量難以保證。此外，個別銀行為了本身經濟利益，有意放松對居民大額資金的監管和審查，甚至弄虛作假，幫助客戶逃避國家外匯政策的約束，欺騙外匯管理機關。
3改進個人外匯管理中對于分拆結匯監管的建議
從上述分析可以看出，分拆結匯既有真正意義上的單方面資金流，也有隱性的雙向流動，而這種雙向流動潛在的風險短期內還難以精確估計。筆者認為，應未雨綢繆，把好流入關、控制匯兌關。具體建議如下：
3.1加強個人外匯收支監測。
結合國際收支申報系統，對于像境外同一匯款人大量頻繁給不同境內人員匯款并結匯、與其業務性質不符的，或境內收款人大額外匯資金通過分拆劃轉其直系親屬結匯的行為進行重點監測。同時設置對重點、大額交易項目的監測預警指標，如經常轉移項下可對贍家款、工人匯款以及僑匯等種類設置科學的關于存量、流量、頻度等預警參數，通過對國際收支申報系統、外匯賬戶信息系統、結售匯統計三大系統信息資源的收集、整理和分析，能夠及時對異常資金情況跟蹤分析，構建較為完備的非現場監測網絡。[5]
3.2完善個人資金結匯的管理政策。
首先，應在《外匯管理條例》層面，強化對個人經常轉移收入的真實性審核要求，嚴格履行按實進行國際收支申報的原則，強化外匯指定銀行監管職責，增加個人非法使用外匯的法律責任，對以經常轉移為名從事各類違規投機投資活動的行為，以及對國際收支申報資金性質與實際資金用途嚴重不符的行為，可由外匯管理部門履行相應的檢查和處罰，增強法律的嚴肅性;其次，修訂完善《境內居民個人外匯管理暫行辦法》，建議對一定數額以上的個人捐贈資金則需要我國公證機關的證明，同時對個人項下非公益性的捐贈款征收一定比例稅收;第三，細化《個人外匯管理方法》第七條規定，進一步明確銀行及個人分拆結匯的審核要求，便于外匯指定銀行規范操作，減少審核漏洞。
3.3積極做好個人外匯管理政策宣傳。
各級國家外匯管理部門和外匯指定銀行應通過新聞廣播媒體、發放宣傳單及銀行柜面咨詢等手段，進一步加大《個人外匯管理辦法》等新政策的宣傳力度，使社會公眾自覺接受和規范個人外匯收支行為，有效提高個人外匯管理新政策的執行效果。同時進一步加強對從業人員的業務培訓，提高其業務素質，使業務人員正確認識國內外經濟金融形勢，熟悉與外匯管理相關的各項貿易、投資業務，通過從業人員各種渠道的廣泛宣傳，使外匯客體充分認識到提供外匯真實性來源的意義，做到銀行經辦人員明確政策法規;另外要督促銀行認真履行監管職能，建立和完善銀行代監管系統的監督和制約機制。
3.4加強查處力度。
對于使用分拆結匯方式逃避限額監管行為的個人，依照外匯管理法規進行查處，并將此行為作為不良記錄載入個人征信系統。對于監管不力、審核不嚴的銀行加大處罰力度，甚至取消其外匯業務的經營資格。
國內外就業政策比較研究
自資本主義經濟在世界范圍內建立和發展起來，世界各國無不以發展商品經濟、市場經濟為本國頭等大事。但是在經濟發展的同時，一些經濟問題、社會問題也隨之出現并不斷發展，經濟危機、失業與就業的矛盾便是其中最突出的兩個問題。其中，經濟危機方面的問題由于在二十世紀中后期，國家宏觀調控逐步介入經濟生活，并有效地克服了自由資本主義經濟的弊病，從而使經濟危機方面的問題得到了緩解和控制。但是失業與就業的矛盾的問題的解決卻顯得比較棘手，至今尚未有哪國能夠提出一套特別有效的解決方案或理論。特別是進入二十一世紀以后，隨著世界范圍內市場經濟的進一步發展和世界經濟一體化的趨勢的不斷加強，失業與就業的矛盾的問題更是跨出了一國的范圍，而逐步成為一個世界性的經濟和社會問題，為此世界各國都采取了一系列的旨在減少失業、促進就業的政策和措施，并也取得了一定的成就。
一、國內外就業政策比較
(一)國外就業狀況及就業政策概述:以市場經濟發展較為成熟和完善的發達資本主義國家為例。
1、國外失業及就業狀況
歐盟： 20世紀90年代早期，歐洲在出現經濟衰退后有所復蘇，但就業增長卻十分緩慢。在多數的歐盟國家中，出現了一個明顯的趨勢：失業持續上升。 1990~1995年，歐盟的經濟增長率僅為1.5%，而同期的失業率卻高達10.1%。1996年，經濟增長率為1.6%，就業量沒有任何增加，失業率升至11%。1997年，歐盟的失業率繼續上升，達到11.8%，1998年仍高達11.7%，失業人數近1800萬人。其中荷蘭是歐盟成員國中失業率最低的國家，為5%(1997年)。而美國：在經濟持續增長的前提下，其目前失業率下降到4.5%(1998年5月)以下。日本：實際失業率控制在4.0%(1998年4月)。
2、國外就業政策和措施
英國：建立服務機構，采取導向型就業政策。 英國就業服務機構遍布全國，由全國就業服務總局、區域局和分區組成。失業者能從職業介紹所獲得全部工作機會信息;獲得關于培訓和就業的建議;獲得有關失業救濟金、收入保障補助方面的信息和建議;可以看到最新的工作崗位信息;可以向工作人員詢問在何地獲得提高技能的機會。求職者可以從職業介紹所中獲得的幫助有：參加工作俱樂部，互相交流經驗并參加有關專家開辦的講座;接受工作建議，獲得向雇主展示工作能力的機會;參加工作培訓。
意大利：發展職業培訓，采取儲備型就業政策。 意大利十分重視和發展職工培訓事業，其地位日益引起人們的關注，并把它作為就業服務的一項重要內容，職業培訓通常分為就業前培訓、轉崗培訓和在職進修三種形式，適應不同求職者對技能的不同需要設培訓機構。根據培訓者的不同需要確定不同的培訓方法，如法、專題討講課論會、全日制、工讀交替制及函授教育等。
瑞士：鼓勵個體經營，采取自主型就業政策。 瑞士政府鼓勵企業富余職工自愿組織經濟實體。工商、稅務、勞動等有關部門優先辦理各種手續，在減免稅金、低息貸款等方面實行優惠政策。這樣，使大批勞動力和企業富余職工走上自主就業之路。
美國：追朔科技新潮，采取提高型就業政策。 電子計算機時代的到來引起了翻天覆地的變化。人們熟悉的行業將改變工作方式，有些行業將消失，必使得大量的職工失業，要解決這些職工的再就業，就必須提高這些失業人員的技能，定期進行培訓后，經過激烈競爭上崗工作。美國就是一個典型的例子。電子計算機新用途的開辟產生了許多新興的行業，因此就必須培訓一批具有專業才能的人才。隨著工作的日益復雜，許多工作方式改變，工人感到有必要接受培訓和深造，使自己創造符合不斷變化的雇傭條件。
日本：扶持發展中小企業，采取消化型就業政策。 日本把勞動力的就業和再就業放在中小企業主渠道上。為了扶持中小企業的發展，他們根據一個時期的就業狀況，政府通過增撥財政預算、降低企業稅費、提供優惠貸款等政策，既利于中小企業發展增大，又促進就業崗位增加，抑制失業率上升。目前，日本中小企業達千家，就業人數占整個勞動力80%以上，為國家創造的財政收入占整個國民經濟收入60%之多。
(二)我國就業狀況及就業政策概述
1、我國就業及失業狀況
(1)就業人口總量得到控制。目前，我國人口過快增長的勢頭得到了有效控制。 “九五”期間，計劃生育政策進一步得到落實，計劃生育率穩步提高， “九五”期間凈增加6000萬人，年均人口自然增長率為9.69‰，2000年末全國大陸總人口控制在12.7億以內。1998年人口自然增長率首次降到10‰以下，人口再生產實現了低出生、低死亡、低增長類型的歷史性轉變。從而為就業人口總量的控制提供了保證。
(2)就業規模不斷擴大，勞動力市場機制初步形成。“九五”期末全國從業人員達到7.12億人，五年城鎮新增加就業3560萬人。國有企業富余人員問題得到初步解決，,在經濟結構調整中下崗的國有企業職工近50%實現了再就業，城鎮登記失業率控制在3.1%。就業結構不斷改善，第一產業從業人員占全國從業人員的比重首次降到50%以下，實現農村勞動力向非農產業轉移3000萬人，第三產業從業人員所占比重穩步增長，由1995年的24.6%上升到27%。勞動就業制度改革取得進展，企業自主用人、勞動者自主擇業的市場就業機制初步形成。
(3)就業形勢還很嚴峻，失業問題還很嚴重。雖然就業人口總量得到控制，但每年仍有相當數量的適齡就業人口需要就業，而且農村及城鎮中勞動力的隱性失業問題以及國企改革導致的下崗職工的再就業問題還很嚴重，有待進一步解決。
2、我國就業政策及措施
(1)對城鎮下崗職工，主要依造主管部門，采取托管型就業政策。即對下崗的職工，采取暫不脫離本系統行業，由建立在企業主管部門或勞動部門的再就業中心負責其勞動關系及其享受的福利并推薦就業。在托管期內下崗職工如多次拒絕再就業或托管期滿便可將其推向社會，但主管部門仍負責協調、調劑等工作。
(2)廣辟新領域，采取開發型就業策略
首先，開發落后地區，實施西部大開發戰略，借西部大開發之歷史機遇，大力創造就業崗位，解決西部勞動力過剩的問題。同時，在東西部經濟較為發達地區大力發展第三產業和社區服務業，開發就業崗位，解決城鎮富余勞動力的就業問題。
二、國內外就業政策比較研究及結論
縱觀國外發達資本主義國家的就業現狀及政策，我們不難發現，雖然在這些發達國家中失業問題還很嚴重，失業率也較高，但從他們解決失業的政策和措施以及實際成果來看，他們的就業政策應該說還是成功的，是有經驗值得我國借鑒的。就其解決失業、促進就業的政策和措施來看，我認為主要有以下幾方面的經驗。
1、就業政策及措施的制定符合本國經濟發展的狀況，既總攬全局，又有的放矢。首先，這些發達資本主義國家都建立了較為完善和發達的市場經濟運行體制，一切經濟及社會活動都以市場為導向，嚴格按照經濟規律運作。其就業政策的制定也以此為前提，從市場入手，并最終通過市場機制的調節完成就業問題的解決。其次，建立了較為完善的勞動力市場機制，有比較完整而有效的勞動就業服務體系。
2、就業政策及措施的制定嚴格按照“法制”的原則進行。其一切政策的制定均是按法定的程序制定和完成，更重要的是“嚴格執法”的貫徹和執行，從而為就業政策的具體實施奠定了有力的法制環境，實現了“有法可依”、“有法必依”。
3、就業問題的解決以擴大就業、創造就業崗位為根本手段。樹立了解決失業就是如何擴大就業、如何創造就業崗位的觀念，并采取切實有效的措施創造就業崗位，為勞動者提供就業機會。
4、就業政策及措施的管理體制健全而且行之有效。發達資本主義國家在解決本國失業及就業問題中，多建立了專門的機構進行統一管理，避免“政出多門”，做到了“專職專事”，有利于就業政策執行中具體問題的妥善解決。
5、就業政策及措施中多注重勞動者素質的提高。這既為勞動者就業創造了有利條件，更提高了全民素質，起到了利國利民的作用。比如，英國推行的勞動預備制度和勞動準入制度就取得了良好的效果。
比較國外就業政策的經驗和先進之處，我國目前的就業政策主要存在以下弊端。
1、就業政策的制定受計劃經濟體制的影響還比較深。市場的觀念和市場機制的作用原則在就業政策及措施的制定中體現不充分。
2、就業政策制定中的“法制”原則體現不強。目前制定的就業政策多為地方性行政法規，且往往缺乏可行性和約束力，因而“無法可依”和“執法不嚴”的現象較為嚴重。
3、在就業問題的解決中，對就業政策的制定重視不夠。在一些地方的一些官員心目中，解決失業問題就是如何讓工人不下崗或在工人下崗后如何解決其生活保障問題，擴大就業與之關系不大，因而系統的就業政策的制定往往不被重視。
4、就業政策及措施的管理體制不健全，政出多門的現象較為嚴重，缺乏統一、有效的就業問題管理體制。在現實中，各地政府多根據本地情況，以不同的行政部門主管就業問題，因而往往出現勞動保障、民政及企業主管部門等多頭共管現象較為嚴重，造成了“有事無人辦，有事推著辦”的局面。
5、我國勞動者素質不高，且就業政策中也缺乏提高勞動者素質的相關內容。目前，實踐證明行之有效的勞動預備制度和勞動準入制度在我國的制定和推廣工作遲緩，成效不顯。
通過以上對國內外就業政策的比較研究，我們可以得出以下結論：在市場經濟的條件下，失業及就業問題的解決應當以市場為導向，以市場機制的調節為根本途徑，以發展經濟為基本策略，以擴大就業、創造就業崗位為根本手段，建立、健全有關法律、規章、政策、制度，并在統一、有效的管理體制下切實加以執行。惟有如此，失業之憂方可解，就業之勢才能昌。
三、對我國就業政策變革的建議
在我國社會主義市場經濟快速發展的今天，在失業問題日益嚴重的今天，如何解決失業問題已成為我國面臨的一項重要課題。在這種情況下，傳統就業政策的變革勢在必行，對我國就業政策的變革，筆者建議如下：
(一)基本思路：
1、以發展社會主義市場經濟為就業問題解決的基本策略，以擴大就業、創造就業崗位為就業問題解決的根本手段。
2、以市場為導向，以市場機制的調節為就業問題解決的根本途徑。
3、以法制的健全和完善為就業問題的解決提供良好的法制環境。
4、以統一、健全和有效的管理機制為就業問題的解決保駕護航。
(二)具體措施：
1、大力發展社會主義市場經濟。首先，采取有效措施發展多種所有制經濟，發展多種形式經濟，尤其是要鼓勵各種所有制的中小企業的發展，并使之成為接納和消化社會、尤其是農村新增勞動力及富余勞動力的中堅力量。第二，大力發展第三產業，尤其是要發展新興的、發展潛力大的旅游業及社區服務業等行業，并使之成為能有效吸納城鎮新增勞動力及富余勞動力的強勢產業。
2、加快我國落后地區的開發，借西部大開發的歷史機遇大力創造就業崗位，以吸納西部地區存在的大量富余勞動力。首先，在西部大開發的各種建設中，應當制定相應政策以有效吸收當地的剩余勞動力就業，從而緩解當地的就業壓力，并使之成為解決西部勞動力就業的一項主要政策和措施。第二，加強西部地區的教育建設，努力提高西部地區勞動力的素質，為其就業問題的解決創造有利條件。
3、制定并有效地實施相關的法律、政策，促使勞動力市場機制的進一步建全和規范化發展。使勞動力市場真正成為促進勞動力合理流動和解決新增勞動力就業及失業勞動力再就業的中介場所和服務機構。同時要加強對勞動力市場的規范化管理和市場化運作，使之能為市場及時而有效提供所需勞動力。
4、加強對失業及就業問題的重視，建立統一而行之有效的專業管理機構，以保證各項就業政策及措施的貫徹、執行。并做到“專職專事、專事專管”，以避免具體管理中出現“政出多門”的現象，以有效提高管理機構的工作效率和服務質量。
5、全面推行勞動預備制度和勞動準入制度，提高勞動者素質，為企業提供合格勞動者，提高勞動力就業質量。首先，加強勞動預備制度和勞動準入制度的宣傳和貫徹，使之逐步為社會認識和接受，并逐步成為勞動者及用人單位的自覺行為。第二，全面推行和貫徹勞動預備制度和勞動準入制度，切實加強對勞動者就業前的職業教育和職業培訓，使之更適宜于其所從事的工作和崗位。第三，進一步深化勞動預備制度和勞動準入制度，加強對已就業勞動者的在職教育和在職培訓，并逐步推行“職業資格證書”制度。
6、制定積極政策并采取有效措施，將一部份富余勞動力推向國際勞動力市場，積極組織勞務輸出，開拓國際勞務市場，緩解國內就業壓力。
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