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從公共政策執行角度審視農村稅費改革
長，但在一些欠發達地區情況卻截然不同。為什么好政策不是都能起到好效果?文章從公共政策執行角度出發，分析農村稅改中存在的問題，并提出相應的解決思路。
農村稅費改革是減輕農民負擔的一項重要舉措。自2000年3月發布《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，率先在安徽全省范圍內進行試點，到2007年1月1日，在我國實行了2000多年的農業稅在全國范圍內被正式廢止。這一政策的實施，標志著農業走進“無稅時代”。一些配套政策也隨之發布出來，如2000年，發布了《關于取消農村稅費改革試點地區有關涉及農民負擔的收費項目的通知》，《關于農村稅費改革試點地區農業特產稅政策的通知》。2002年，發布了《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，明確農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制。
取消農業稅，意味著“以農養政”時代的結束和鄉村社會“民本位”時代的到來。但在舊體制被打破、新體制尚在建立的過程中，一方面舊體制下掩蓋的問題開始逐步浮現，另一方面新體制建立過程中也催生了一些新的問題，兩方面的問題交織在一起共同困擾著基層政權的運轉和地方經濟的發展，亟待加以妥善解決。特別是農村稅費改革的一些政策的落實沒有完全到位，個別地方農民負擔反彈趨勢明顯;一方面農民增收的基礎仍不穩固，增收難問題仍然突出。
一、政策執行阻力分析
為什么這些政策總是不能起到很好的效果呢?中央文件抱怨“有的地方和部門置中央的三令五申于不顧”，使中央關于減輕農民負擔的方針政策不能完全落實。這固然是一個重要的原因。但是，中央的政策為什么到了下面就不能貫徹執行呢?為什么有的地方和部門敢置中央的三令五申于不顧，以至于中央的確在“三令五申”的發文件呢?政策執行難現象表現得十分明顯。
為什么政策執行難?筆者以為，政策執行過程中，由于政策涉及各方面的利益調整，會遇到各種阻力，即出現有些人或組織以各種不同的理由和借口，阻止準確地落實政策和執行政策的現象。這種現象主要表達了對原有政策的某種評估，政策執行需要政策環境，需要政策執行人員的配合。但是，從目前情況看，這兩方面都存在巨大的困難。
首先分析政策執行環境。目前環境中的需求強烈，但支持不足。就前者而言，廣大農民要求稅費政策改革的呼聲十分強烈，減負會給他們的生存和發展帶來更多的希望和機會;另外，從中央到地方的各級政府官員也希望減輕農民負擔，這樣有利于營造一個良好的干群關系，有利于各級政府各項管理行為的順利開展。特別是對于那些長期生活在農村基層的鄉、村兩級干部而言，他們也愿意樹立良好形象，與鄰友善，善待鄉親。這一心理傾向在很多農村調查中均能發現。雖然上下需求強烈，雖然上下都想獲取稅費改革之“收益”，但誰來為這種收益的產生買單?
觀察目前政策執行環境中的支持力量，明顯存在著薄弱的方面?？傮w來說，我國目前“分稅制”的財政體制、城鄉二元戶籍制度、九年制義務教育制度尚未有大的變化。這必然給農村稅費改革政策的執行帶來困難。因為減輕農民負擔，進行稅費改革，必然帶來現行縣鄉兩級政府財政的巨大虧空，這一虧空需要中央和省級財政的轉移支付來彌補。某些地方政府的“養人”或生存都存在問題，更別提做其他事了。因此，問題的實質就在于：“劫富濟貧”如何可能?如何通過一種有效的制度安排和政策措施，使得富裕地方政府的財政能幫助貧困地方政府的財政，以達到“共同富裕”的目標?現行的財政體制是分灶吃飯，對沿海經濟發達地區有利，對內地不利，對內地缺乏二、三產業的農業縣、鄉，尤其不利。沿海發達地區，地方財政全部來源于二、三產業，并有余于補助農業。而在內地根本做不到。地方財政與農民爭飯吃，而不是像沿海那樣，補助農民一點。農民說自己負擔重，地方政府說自己窮得發不出工資，上上下下日子都難過。在內地，一鄉的財政基本上百分之五六十全花在教育上;一縣財政百分之三四十花在教育上。九年義務教育的負擔，壓得內地鄉、縣喘不過氣。各縣、鄉往往發了教師的工資，發不出縣、鄉官員的工資。
其次，分析政策執行隊伍。任何新政策的出臺和實施，都會導致對現存利益格局的調整和變化。即使這種政策是正確的，符合社會發展的需要，符合多數人的利益，也會有在這一次政策的變化中，認為自己根本沒有收益，甚至受到損害的人或組織。這些人和組織會形成一種力量，反對新政策，批評新政策，這就是政策執行過程中遇到的阻力的最主要的來源。在現實中，人們對政策本身是非的批判，其實都來自對自身利益得失的判斷，都與自身利益相關。農村稅費改革說到底是一次農村社會財富的大調整，是通過法律形式規范農村分配制度，把原來縣鄉干部從農民身上非正當所得的特殊利益還給農民。正如朱?F基總理所講，由原來找農民要1200億元，甚至更多，現在減少到500億元。這是一件說起來很令農民振奮、卻令縣鄉干部“厭惡”的事。因為在目前的政治體制下，這項工作最終要靠縣鄉干部的“自覺”來完成。問題恰恰在于，砸自己的飯碗，他們會甘心嗎?這必然造成稅費改革的阻力大，“支持”政策扭曲和變形，政策執行難。
二、農業稅費改革執行中存在的問題
全國取消農業稅有效減輕了農民的負擔，但深層體制矛盾凸現。目前政策執行中存在的問題主要來自以下幾個方面。
1、鄉村兩級財政運轉困難
鄉村兩級財政收支矛盾突出。稅費改革以前，鄉鎮財政收入主要來源于各項稅費收入。農業稅取消以后，農業附加稅自行消失，村級運轉資金來源大量減少。國家財政轉移支付將成為村級正常運轉的惟一來源，村級收支缺口會更大，村級組織將難以發揮自我管理、自我教育、自我服務的作用。另外這次在宣布取消農業稅的同時，宣布暫停稅改前尾欠的清收，并對欠稅實行掛賬停息處理。這使農業稅尾欠問題成為目前農村社會的一大難題。
2、鄉鎮政府職能轉變滯后
取消農業稅后，長期圍繞稅費轉的鄉鎮政府，工作量大大減少，鄉鎮政府的催糧派款喪失了執行空間，人浮于事的問題顯得十分突出。此外，鄉鎮政府的財政收入不再依靠農村而主要來自上級政府的轉移支付，而轉移支付資金多被縣政府分解到各個縣級職能部門，鄉鎮財政完全成了“吃飯財政”。
3、農村文化教育缺乏
取消農業稅后，鄉鎮政府收入明顯減少，也影響到農村基礎教育缺乏經費，“保工資”都成了很大的問題，對農村義務教育的投入越來越少。農村基礎教育將面臨學校危房沒有資金維修，學校辦公經費嚴重不足的困難境地。
三、解決農業稅費改革政策執行難的辦法
1、妥善解決基層政府的財政困境問題
要確?；鶎诱嗾＿\轉，建議在大力支持發展縣域經濟，研究制訂鄉、村消赤減債政策和措施。就化解鄉鎮債務而言，一是要探討建立健全嚴格的鄉鎮債務管理制度，從源頭上杜絕新增債務，防止邊還債邊舉債的惡性循環現象的發生。二是按照統一的標準、口徑對鄉鎮債務進行清理核實，核清債務債權主體、分清償債義務和清償責任，建立臺帳，并制訂行之有效的償債計劃。三是先易后難分步消化債務。按照債務形成原因分項剝離債務，并合理分類處置不良債務。同時，探索建立鄉鎮政府償債基金?？蓮哪甓阮A算安排增量部分、綜合財力結余中提取基金，并將全部不良資產處置收益、抵債物資的收益并入該基金，使其有相對穩定的資金來源。四是堅持依法理財，嚴格預算約束，強化稅收征管，積極推行“鄉財縣管鄉用”和職務消費貨幣化改革，堅決壓縮非生產性開支，防止資金跑冒滴漏。五是規定各地不得對鄉鎮下達招商引資指標，鄉鎮政府不得為經濟活動提供擔保，實行新債責任追究制度和鄉鎮干部離任審計制度。就化解村級債務而言，根據憲法和《村民委員會組織法》的規定，村民委員會不是一級政權組織，所以其債務化解應遵循“村民自治”的初衷，著重探索從行政村范圍內挖掘財源，籌集資金，消赤減債。如可以在征得大多數村民同意的前提下，公開拍賣機動地、荒地、荒山等集體土地承包權，以拍賣所得用于消償村組的負債。鑒于部分村級債務是由于過去“普九”達標，辦集體企業和為完成上級下達的稅費任務指標造成的，因此對因國家政策造成的負債，地方政府可考慮承擔部分化解責任。
2、適應發展要求，深入推進鄉鎮職能轉變
重新定位鄉鎮政府的職能，將原來的部分管理職能剝離出去，由管理型向服務型轉變。一是科學界定鄉鎮職能。鄉鎮在貫徹執行黨的路線、方針、政策，推進民主法制、精神文明建設、社會治安綜合治理和計劃生育等工作的同時，應把主要精力放在發展經濟、提高社會管理水平、搞好公共服務上，尤其是要把工作重心轉移到為市場主體服務和創造良好的發展環境上來，把工作職責定位在“維護穩定、服務農民、促進發展”上來，把主要精力轉到“抓產業，抓服務”上來。二是對鄉鎮實施精兵簡政。鼓勵支持鄉鎮干部走出機關，擇崗創業，部分鄉鎮黨員干部可以到村擔任支部書記，增強村級干部的素質和基層黨組織戰斗力;也可以仿效企業改制，買斷工齡、一次性走人;對城鎮退伍軍人可考慮采取資金補償方式一次性安置。三是提高鄉鎮干部的素質，建立一支懂政策、懂經濟、懂服務的精干干部隊伍。
3、提高農村義務教育供給的有效程度
在這種情況下，要提高農村義務教育供給的有效程度，一方面應該實現農村教育的個性化。從世界范圍來看，無論是發達國家，還是發展中國家，探討農村教育問題都不能脫離農村這一特定的環境，使農村教育供給體現出鮮明的個性。農村教育的個性化，必須擺脫教育目標的單一應試性、城市趨同性，既立足農村，又放眼城市，培養既有農村情結知稼穡，又有城市企盼能工商的現代人。另一方面，還應實現農村義務教育內容的多樣化。1917年，美國聯邦政府通過的《史密斯-休斯法案》規定，在公立學校中必須開展中等農業職業教育。英國政府規定：凡年滿18歲的農民從業前都必須接受為期1年的技術培訓并獲得相當于中學程度的合格證書。丹麥規定要買到30公頃以上的農用地，必須是通過基礎教育、技術教育、管理教育三個階段的學習后并取得綠皮證書者。這些立法，一方面確保了農村教育面向農村發展提供多樣化的教育產品;另一方面又刺激了農村教育的有效需求，從而推動農村教育有效供給與有效需求的高位均衡。而在我國，農村基礎教育基本不涉及職業技術教育，根本不能滿足多樣化的農村教育需求。因此，不妨借鑒他國經驗，通過政策強制、利益誘導來激活我國的農村職業技術教育。
以農村稅費改革為契機或突破口，取消或修改歧視農民的一系列政策制度，在土地、戶籍、教育、遷徙、就業、納稅、參政等方面，都要有配套政策措施出臺，使得在加入WTO之后，農民能夠逐步進入市場經濟的社會中，并以自身的生存和發展，促進整個社會的進步和發展。
非公經濟參與國防工業建設的政策保障機制研究
一、非公經濟參與國防工業建設的科學內涵與外延
所謂非公經濟參與國防工業建設就是非公有制經濟經過行業主管部門審批獲準進入武器裝備科研生產領域，參與國防科技工業產品的研發與生產。非公經濟參與國防工業建設，按照有關規定參與國防工業科研生產任務的競爭，有利于借助非公有制企業的靈活機制、雄厚資金和高新技術儲備，更好發揮市場配置資源的基礎性作用，增強國防科技工業自主創新能力，提高武器裝備研制生產能力和水平，促進國防科技工業體制機制創新，加快建立國防科技工業社會化大協作體系。
1、非公經濟進入國防工業產品市場。國防工業產品市場(俗稱軍品市場)是指在國家統一領導下，按市場規律組織武器裝備科研技術研究、工程制造和生產采購的所有科研生產經濟活動。非公經濟進入國防工業產品市場，要求逐步開放國防工業產品市場，打破軍工系統內部大配套的格局，進一步引進競爭機制，在保障國防安全條件下，適當降低軍品準入門檻，將一些零部件、原材料和中間加工制造采用許可證管理、招標、訂貨等辦法分包出去，選擇有條件的非公經濟科研院所和企業進行研制與生產。
2、非公經濟的科技企業進入國防工業技術市場。非公科技企業是我國國民經濟體系的重要組成部分，同時也是我國國防科技活動中的一支重要力量。截至2004年12月31日，全國非公科技企業數量為141353家，企業數量比2003年增加了13.14%。其中有限責任公司和股份有限公司54270家，私營與個體經濟企業52844家，分別占企業總數的38.39%、37.38%，全國非公科技企業資產總額達到53003億元，這表明我國非公科技企業已經具備參與國防科技的實力和能力。
3、非公經濟進入國防工業資本市場。大力發展混合所有制經濟，是我國國防工業企業改革的重要內容。國家明確表示，允許非公有資本進入國防科技工業建設領域，按有關規定參與國防科研生產任務的競爭以及國防工業企業的改組改制，參與軍民兩用高技術開發及其產業化。因此，要積極吸納非公經濟資本進入國防工業資本市場，參與國防工業企業的股份制改造，實現國防工業資本多元化，以提高國防工業的競爭生存能力。
4、非公經濟進入國防工業人力資本市場。人力資本是國防工業發展的決定性力量，直接決定了其服務國防及國民經濟建設的能力與質量，在國防工業系統的各項工作中，具有十分重要的地位。當前，我國國防工業企業人才隊伍建設仍面臨著十分嚴峻的形勢。人才隊伍建設的基礎不夠雄厚，人才隊伍總量不足，結構失衡，分布不合理，高層次優秀人才緊缺。因此，加強國防工業人力資本市場建設，要充分利用非公經濟科研機構學科專業、人力資源、設備設施上的優勢，積極引進各類非公經濟的科技和經營管理人才為國防工業企業的武器裝備研制提供人力資本支撐。
二、非公經濟參與國防工業建設的制約因素
目前，對于非公經濟進入國防工業參與武器裝備研制的問題已經引起了各方面的高度重視。十六屆三中全會確立了“軍民結合，寓軍于民”的國防工業發展戰略。2005年5月27日，國防科工委正式對外頒布《武器裝備科研生產許可實施辦法》，對非公經濟進入國防領域進行“正名”與“鼓勵”。根據該《辦法》，民營企業及其他非公有制企業將獲準進入武器裝備科研生產領域。這些都為非公經濟準入國防工業塑造了良好的社會環境。非公經濟可以參與國防科技工業建設，但是不一定就能夠完全進入國防工業建設的所有領域。
1、利潤因素。首先，武器裝備是用于保障國家安全需要的產品，平時軍隊對武器裝備的消耗量非常有限。同時，一國政府為了保持軍事技術上的領先性和降低武器裝備的淘汰成本，對同一型號的武器裝備等產品采購量也十分有限。如果一次性訂貨批量過小，會造成企業生產和經營防務產品規模上的不經濟，甚至可能陷入虧損。武器裝備產品訂貨間隔期長。另外，一些武器裝備更新周期長，當某種武器裝備批量生產和裝備軍隊后，往往需要較長時間才進行更新換代，期間將不可避免地使企業存在專用設備、人才等閑置浪費現象，影響企業的盈利能力。也就是說，如果進入國防產業無利可獲，或者獲利甚微，非公經濟就會缺乏進入國防產業的意愿。
2、投資與生產的風險。非公經濟參與國防工業面對投資與生產的雙重風險。首先是專用性投資風險。武器裝備是用于保障國家安全防務的特殊產品，在其生產過程中，對設備、工藝、材料和人員等都有一定特殊的要求，客觀上要進行一些專用性的投資。這個專用性投資，“鎖定”在武器裝備生產上，企業能否獲得武器裝備訂貨任務，以及獲得武器裝備訂貨規模狀況，將直接影響和制約武器裝備生產專用性投資的效率。其次是武器裝備技術開發的風險。在武器裝備的技術開發中，需要投入巨額資金和大量的人力、物力，并面臨失敗率極高的風險。非公經濟參與國防工業所承擔的這些風險，如果不能使企業有獲得高收益的預期，甚至使企業產生利益受損的預期，那么非公經濟就不愿去積極面對這些風險，也就不敢進入國防產業。
3、準入的高門檻。國防工業準入的高門檻增加非公經濟的進入難度。武器裝備研制生產事關國防安全，因此，武器裝備需求方出于對國防安全的考慮，對武器裝備的生產具有一些特殊的要求。因而，非公經濟要進入國防工業，必然面臨著一個比較高的門檻。主要表現在：(1)特定技術要求高。非公經濟要進入國防工業，首先要滿足武器裝備對特定的知識和技術要求。由于非公經濟長期從事民用產品的生產經營活動，缺乏對武器裝備生產的技術和知識積累，因而進入國防工業會面臨著特定知識和技術上障礙。(2)進入成本高。武器裝備生產還是資本密集性的生產活動，加上需要進行專用性投資，因而非公經濟進入國防工業的實際成本和機會成本都比較高。(3)特殊標準要求高。武器裝備是用于滿足軍事和戰爭需要的特殊產品，對武器裝備的生產有一些特定的軍用規范和標準。(4)安全保密要求高。為了保障國防安全的需要，一些武器裝備的生產客觀上需要處在保密的狀態下進行。樹立保密意識，建立和健全保密制度，是非公經濟需要逾越的門檻。
4、政府的嚴格管制。武器裝備用于保障國家安全的特殊屬性，決定了政府必須對進入國防工業的企業進行嚴格的管制。長期以來，我國對進入國防工業的企業通常采取的是政府指定辦法，即由政府直接指定某些企業作為專業性軍工隊伍從事武器裝備的生產活動，任何企業不得隨意進入和退出國防工業。目前，雖然非公經濟可以參與部分武器裝備的生產經營活動，但也被嚴格限制在非常有限的產品生產范圍內。政府對進入國防產業的嚴格管制，導致非公經濟在參與國防工業建設上與國有國防工業企業在武器裝備生產上的不平等地位。
三、非公經濟參與國防工業建設的政策保障機制
1、構建非公經濟參與國防工業建設的資質認證機制。非公經濟參與國防工業建設，必須符合國防科工委制定的“許可證”制度和軍隊制定的“資格審查制度”所規定的條件，并按照規定的程序通過嚴格審查，才能具有承擔武器裝備研制生產任務的資格。要驗證非公經濟企業是否具有獨立承擔民事責任的能力。要驗證非公經濟企業是否具有良好的資信和健全的質量保證體系。良好的資信主要是指非公經濟企業在生產經營活動中始終能夠作到遵紀守法，誠實守信，安全保密，并在合同履行中有良好的業績。健全的質量保證體系，主要指企業的質量保證體系符合國家或軍隊有關標準和要求，管理正規有序，體系運行有效。
2、構建非公經濟參與國防工業建設的項目招標機制。項目招標機制是指武器裝備采辦方發布擬采辦武器裝備的內容、要求等以招引或邀請某些愿意承包的企業對武器裝備采辦項目所要求的條件等進行報價，從而通過比較來確定理想的中標企業，達成協議的活動。在非公經濟參與國防工業建設的大背景下，通過實行項目招標制度，能夠促進非公經濟企業與國有國防工業企業，以及非公經濟企業之間的競爭，達到降低國防采辦經費，優化國防工業結構的目的。同時，要界定實行招標制度的武器裝備領域。投標制度在實際中運用中存在許多問題，并不完全適用于對具有自然壟斷特性的產業。完全適合實行公開招標制度的武器裝備多數為零部件、電子元器件、普通的原材料等。而大型高技術武器裝備，由于高技術性和保密性的原因，只能采取分階段競爭，招標制度的實施不可避免地受到限制。至于戰略層面的武器裝備不可能實行競爭，所以招標制度完全被棄用。
3、構建非公經濟參與國防工業建設的信息交流機制。由于我國沒有國防科技裝備發布制度，武器裝備需求信息缺乏溝通渠道，軍隊需要什么?需要多少?標準是什么?非公經濟企業無從知道，政府和軍隊部門對于非公經濟企業的技術狀況和產品也不清楚。因此，在非公經濟企業參與國防工業建設過程中，要強化非公經濟企業參與國防工業建設的供需信息的收集及交流機制，以最大限度的避免信息交流不對稱現象的發生。首先要完善非公經濟企業參與國防工業建設的公共信息平臺，擴大信息歸集部門，制定信息歸集標準，建立聯動監督制度，推動非公經濟企業參與國防工業建設的供需數據信息開放共享。其次要定期舉行一次“非公經濟參與國防工業建設的情況通報會”，為非公經濟人士向國防科工委、總裝備部提出國防科研和武器裝備發展的建議提供一個正式途徑。第三要成立涉及國防科工委、軍方、地方政府、非公經濟科技工業企業界的小組或專門委員會，以加強相互之間的信息交流與互動。
4、構建非公經濟參與國防工業建設的質量監管機制。能否滿足合同規定的“需要”，是衡量合同履行過程中產品質量的唯一標準。武器裝備質量的好壞只有在軍方購買之后才能觀測到，屬于一種典型“經驗品”。首先要實行全指標、全過程、全系統質量綜合管理，針對武器裝備建立一個科學有效的質量管理體系，包括人員、方法、制度等內容。使質量管理扎根于質量生產的每一個環節。其次要實行軍用標準的簡化改革，大力推行性能規范政策。最后要建立合格制造商名錄，實行動態管理機制。要確保武器裝備質量安全可靠，就要實行資格認證。資格認證合格者載入合格制造商名錄，并將成為按性能規范訂貨的優先選擇對象。
5、構建非公經濟參與國防工業建設的政府科學決策機制。政府對非公經濟參與國防工業建設進行干預的基本手段是制定和實施有關的政策。政府政策的制定和實施，在很大程度上決定著非公經濟參與國防工業建設的運行效率。為了使政府政策能夠合理地指導非公經濟參與國防工業建設的活動，從而確保非公經濟參與國防工業建設的有效運行，就必須提高政府決策的科學性，避免政府決策失誤造成非公經濟參與國防工業建設的低效率或無效率，防止出現國防工業發展的大起大落給社會資源造成浪費現象。構建政府科學決策機制，最重要的是在決策主體、決策機構思維和決策程序三個方面實現根本的轉變，以通過界明決策主體進一步解決好誰來決策的問題、通過端正決策思維進一步解決好為什么決策的問題、通過優化決策程序進一步解決好怎樣決策的問題。
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