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社區養老的未來
[摘 要]當前，我國面臨嚴峻養老形勢。在家居養老和機構養老出現發展瓶頸的同時，理應由巨大發展動力的社區養老在現實卻出現發展阻力，而“社區養老產業化”將是突破口。產業化與市場化將有利于增強社區養老活力，明晰各個利益主體的角色定位。目前，社區養老市場化存在物質上的掣肘、觀念上的障礙和形式上的困境。針對這一現狀，可以通過老年人增收、引入和完善市場機制和構建社區中介式養老服務等方式，推進社區養老產業的發展，為老年人提供優質服務，促進社會進步。
[關鍵詞]社區養老 產業化 第三方組織 主體性
中圖分類號：F03 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X(2015)19-0172-03
目前全國養老供給的形式主要有三種;存在兩千多年的家居養老，近代以來由西方引進而發展的機構養老(以養老院、敬老院為代表)，和二十年前才興起的社區養老。所謂社區養老，是老年人在自己所生活的社區環境中，得到由政府、個人和社會提供的支持和幫助。它既不是家庭養老也不是機構養老，而是以社區為依托的新型養老服務。改革開放以來，由于社會競爭加劇，人口流動加強，女性職場化程度增強以及幾十年計劃生育的推行，城市空巢老人現象大幅增多，社會普遍出現“421”的家庭結構，傳統的家居養老已無法適應當前養老現狀和社會發展;此外，由于我國未富先老的特殊國情，地方債務壓力的加大，養老院等為代表的機構養老缺少雄厚的資金支撐，加之國人傳統的觀念和部分養老機構缺少人性化服務意識，機構養老出現所謂的發展瓶頸。而社區養老，隨著我國的社會和經濟發展水平的發展應運而生，既成為我國社會養老保障體系的一種補充，又為養老服務的發展提供了地域，資源等優勢。因此新型的社區養老本應有更多的發展空間。
以濟南為例，截至2014年1月初，濟南戶籍總人口613.4萬人，60歲占總人口的18.2%。濟南自2008年開始進行社區養老試點工作，2010年全面展開，通過出臺多項配套政策，支持街道社區資源整合，發展社區日間照料中心和老飯桌等，推進了社區養老極大發展。但是，以濟南為代表的二三線城市的社區養老仍處低水平，不完善的初級階段，還未真正形成社區養老服務體系。濟南社區養老其實依然從屬于機構養老和家居養老，服務形式的固定化，單一化現象嚴重，相較于北上廣深等一線城市，濟南市的社區僅有上述社區的日間照料中心、老年人活動中心和老飯桌等。此外由于資金投資主體的單一化，過度依賴國家財政，服務隊伍缺少專業化等條件的制約，許多社區還未真正進行社區養老。
一、 社區養老的總體發展現狀與瓶頸
社區養老源自西方發達國家，雖在改革開放之后才在中國出現，但卻保持著較快發展速度，全國各個社區都圍繞養老展開了各項工作，作為基層群眾自治組織，社區相較家庭能為老年人提供更系統完善的養老服務，同時相較于機構最大限度保持老年人熟悉的生活方式和環境，其整體輻射范圍也更大，對當前城市老人也有更大的吸引力。可以說，集家居養老和機構養老之優勢的社區養老在潛在需求，發展動力和空間上都有獨特優勢。
但我國社區養老發展現狀卻與理論分析存在明顯差距，可謂步履維艱，依然處于低水平，不完善，發展不平衡的初級階段，各地的社區養老在形式和內容上都還處于探索的過程中。通過實地調研，案例分析和文獻查閱的多種調研方法，筆者發現在我國大部分地區，社區養老難以走出獨立性道路，依然依附于家居養老和機構養老;在北上廣深等一線城市的社區養老相對的是，二三線城市許多社區僅是對養老走走形式，無法提供持久長效的養老機制，許多養老設施只在“撐場面”，缺少實質內容，且在養老設施上各社區千篇一律，無法滿足老年人對社區養老的多樣化需求。而2014年3月到2014年6月，在濟南市各社區展開的關于社區養老的實地調研案例總結，更讓我們對社區養老現狀有更直觀的觀察和認識。
案例一：濟南七東社區老飯桌“忐忑”經營。我們曾實地走訪濟南七里河街道，濟南七東社區老飯桌是濟南第一家面向社區老人的服務餐廳，其開張經營在濟南震動頗大，但如今它卻斷斷續續，且多在節假日經營，老年人參與度與預期差距很大，近期這一老飯桌雖增加了送門外賣等四項服務，但未嘗不是現實倒閉的無奈，且這四項服務早已和老飯桌老年人共聚一餐的理念相悖。事實上，濟南老飯桌的忐忑在一定程度上也反映著社區養老發展的艱難。
案例二：在社區走訪過程中，我們了解到在2010年，濟南趵突泉街道辦事處“夕陽紅暖心托老所”牌子由于成為了家居養老和機構養老的“夾生飯”被摘下，成立當日就有12位老人“入托”，設有休息室，健身房等眾多養老設施的托老站如今已走向歷史，這更反映出當前社區養老在我國主要養老供給形式中的尷尬地位。
矛盾的普遍性寓于特殊性中，作為我國代表性的二線城市，濟南市的社區養老發展所出現的問題在整體二三線城市都普遍存在。當前，我國社區養老成績與擔憂并存，雖然在內容和形式上都不斷創新，社區在養老行業發揮越來越明顯的作用，但社區養老依然在不成熟的探索試驗的階段沒有變，各社區或是在養老工作中照搬照抄，或是各自摸索，沒有科學設計，這種工作的低水平也浪費當前廣大的養老需求。
二、社區養老的發展路徑――產業化、市場化
無論人們對養老行業公益性和營利性間的關系是怎樣的定位，養老行業市場化，產業化卻是不爭的事實，在市場經濟在中國迅猛發展的背景下，家居養老和機構養老早已打上深刻的市場印記，而若從根本上解決社區養老目前存在的問題，產業化，市場化也是社區養老發展的必然方向。
第一，養老行業市場因素增加，并形成初步產業規模。
1992年黨的十四大以來，社會主義市場經濟逐步建立和發展，而十八屆三中全會確立的市場在資源中起決定性地位更為市場經濟的進一步發展提供契機。而同時我國養老行業的養老形式日益多樣，參與主體也更加多元，在政府財政支持的同時，社會資本也不斷進入，各地也不斷推進市場化的居家養老和機構養老。以濟南市為例，即將建成并運營的濟南市養老服務中心將完全采用企業機構負責的市場化運營，充分保障委托機構企業的自主性;此外，主要面向老年人就醫的社區醫院，也逐步形成了“醫養結合”的成熟建設模式，醫療養老市場得到充分開發。在養老市場不斷得到挖掘，日間照料中心，老年人活動中心及社區醫院等養老基礎設施建設的同時，養老行業也逐步形成了一定的產業鏈條，在部分養老服務領域出現規模化的雛形，一方面這為社區養老的市場化，產業化發展提供良好環境，同時無論是機構養老還是居家養老市場化的成功運作形式，還是部分地區社區養老在市場化這一方面的突破，都會給社區養老的產業化發展提供經驗借鑒。 第二，產業化促進社區養老發展的動力機制的完善。
社區養老的產業化并非是將養老轉化為社區或是企業的牟利工具，而是利用市場機制增強社區養老的活力。養老行業是周期性長，回報率低的服務行業，同時我國巨大的養老需求更使得社區養老的建設需要龐大資金，而引入市場機制，不僅利用供求關系吸引社會資本，有效緩解社區養老資本供需的矛盾，通過競爭這一市場特征，充分調動內部生產要素，也讓老年人享受到高質量，人文化的社區養老服務。
目前，無論是北上廣深等一線城市還是以濟南為代表的二三線城市，社區在養老方面的資金來源大部分來自政府社會公共服務方面的財政支出，雖然近些年來我國加大改善民生的社會保障與公共服務方面的財政投入，但僅有相對有限比例的資金用于社區養老。雖然養老行業內部市場因素在增多，但總體上仍是政府主導的體制機制，這其實也變相提高了社會主體進入這一領域的門檻;此外政府主導也必然會使調社區養老的公益性，公共性更為突出，這也進一步削減了社會資本進入該領域的吸引力，由于資金來源的單一，社區養老根本無法填補社會需求的建設成本缺口。市場化，產業化的發展路徑雖然在我國“未富先老”的特殊國情下無法根本解決資金不足，結構缺陷等問題，但以市場運作拓寬養老資金渠道，以產業發展豐富養老形式，以競爭意識調動利益涉及主體的積極性，無疑會提高社區養老的發展動力。
第三，產業化有助于各利益主體的角色定位的明晰。
雖然社區養老的核心主體是社區，但目前社區在養老方面的主體性仍然沒有發揮，相關工作開展步履維艱，而不僅是社區，包括政府，企業在社區養老方面的角色或是模糊，或是缺失。社區養老產業化不僅不會使社區的核心主體地位模糊，還會確保社區作為服務的執行者和提供者的同時，讓社區作為企業和老年人(消費者)的中介角色，形成市場為導向，社區為樞紐，企業為主體的長效機制①，在充分發揮社區在養老中主體作用的同時，注重金融機構和社會企事業單位等第三方的作用，使第三方真正參與到社區養老的設施運營和服務提供，以市場競爭的形式促進養老資源的優化配置。
三、社區養老市場化的障礙
由于在我國起步較晚，成長時間相對短暫，社區養老的發展歷程必然曲折，甚至會走一些彎路。特別現在以廣大二三線城市為代表的社區養老出現養老工程脫離實際，缺少養老工作的連續性與穩定性、社區養老設施的批量化，以及服務內容和形式的模式化而千篇一律。最終造成社區養老在老年人接受度和參與度的下降。而這一切的根源在于社區養老市場化存在物質上的掣肘、觀念上的障礙和形式上的困境。
第一，社區養老市場化存在物質上的掣肘，即缺乏充足的資金。這不僅僅體現在政府、社區方面，也體現在老年人群體上。
在社區和政府方面，它們僅僅能夠覆蓋符合一定標準的老年人，不可能使得所有老年人均可享有免費的養老服務。以濟南甸柳一居社區為例，該社區共有700余位老人。當前的該社區的所有養老服務項目，均由政府買單。在養老服務方面，該社區使用專業職工，每小時費用為15元。如果需要享受免費的上門服務，必須經過社區的審核，審核的大致條件為：年齡大于等于60歲;空巢;收入較低;身體狀況較差。
假設如果沒有審核，所有老人均可以享受免費的上門養老服務，那么這筆經費是無比巨大。仍舊以甸柳一居社區為例，假設上門養老服務覆蓋至該社區所有老人，而每周提供2小時的服務時間，那么這意味著，僅僅是上門養老服務這一項，地方政府就需要在甸柳一居社區投入109.2萬元。而以此為標準，假設在整個濟南市推廣，那么這意味著：不管其他所有的養老服務項目，僅僅針對上門養老服務，濟南市政府每年就需要投入1.16億元。而這對于政府無疑將是一筆巨大的財政負擔。
在采訪社區負責人時，他們告訴筆者，他們所在社區的養老服務，均由政府出資，因而資金方面不存在問題。但是，通過上面的簡略的計算，可以發現所謂的“資金充足”只是一個相對概念，成本較高的無償養老服務只能覆蓋部分特殊的老年人，而不可能覆蓋整個老年人群體。
另一方面，老年人其自身收入水平也限制了社區養老市場化的水平。經過調查，筆者得到的數據顯示，數據顯示，收入狀況對于老年人能否接受有償養老服務有著重要的影響。本次調查中，不能接受有償養老服務的老年人占58.1%，能接受有償養老服務的老年人占41.9%。在能接受有償養老服務的老年人中，能接受每月1000以下的有償養老服務的老年人占52.27%，能接受每月1000～1500的有償養老服務的老年人占27.27%，能接受每月1500以上的有償養老服務的老年人占20.45%。通過建立交叉圖表，數據顯示，老年人的收入狀況對于是否接受有償養老服務以及收費程度有很大的影響。圖表顯示，圖表顯示，收入范圍在3000元以下的老年人不能接受有償養老服務的均超過了55%。而收入在3000～4999元范圍內，四成的的老年人不接受有償養老服務。而當收入超過5000元，只有25%的老年人不能接受有償養老服務。很明顯，收入越高的老年人，更容易接受有償養老服務。
同樣，老年人收入狀況也會對其接受有償養老的收費范圍產生影響。在采訪老年人的過程中，筆者了解到，養老服務市場化的一個重要障礙是老年人的收入水平。在采訪過程中，不少老年人表示，他們的個人收入只能應付日常的生活開支，花錢買養老服務，對于他們來說會是一筆不小的經濟開支。
第二，社區養老市場化存在觀念上的障礙，即老年人并不是十分接受“有償養老服務”的概念。這將成為社區養老市場化過程中的重要觀念障礙。數據顯示，在接受調查的老年人中，有58.10%老年人不接受有償養老。由于市場本身固有的弊端，以及人們對養老唯公益性的慣性觀念，社區養老產業化、市場化有不小困難。
社區養老市場化，會帶有市場本身固有的缺陷。但是，市場化可以為養老服務業提供充足的資金支持，是走向養老服務得以可持續發展的道路。因而必須破除思想上的束縛，接納“市場化”的概念，以促進養老服務業的不斷進步。 第三，形式上的困境，即社區和第三方組織發育不完善，也是當前社區養老市場化進展緩慢的原因之一。
一方面，社區養老服務仍舊被視為公益性服務。雖然當前我國已注意區分營利性養老機構和非營利性養老機構，但長期以來視養老行業為公益性的養老事業的現狀沒有改變，無論是政府還是老年人，相當部分人依然認為養老行業是無償性的公共服務。同時養老行業的主導權又長期把握在政府手中，這在一定程度上割斷了社區養老和市場的關系，使市場在社區養老的資源配置中無法起到決定性作用，而市場激勵機制的缺失也相對提高了社區養老的準入門檻，抑制了社會資本的進入。以社區養老為代表的養老行業需要政府的管理和支持，這也是政府履行提供基本公共服務職能的要求，但掌握眾多社會資本的企業作為市場主體，同樣也是社區養老服務和產品的提供者，是社區和政府在養老行業中的合作者。但以滬深兩市上市公司為例，目前只有不到30家涉足養老概念的上市公司，而涉及有關社區養老業務的公司更是少之又少，這一方面可能造成社區養老過度依賴國家財政，而缺乏主體性，同時也極易形成社區養老資金來源單一，缺少活力的局面。
另一方面，社區目前我國社區雖是群眾性的基層自治組織，受制度，法律和政策的保護并得到較快的建設發展，但相較于西方發達國家，社區的自主性依然欠缺，在養老方面則是缺乏養老自主權，社區雖是社區養老的實際供給者和執行者，但國家關于基層組織的養老資金大多集中在基層民政部門，這就造成社區在養老中財權和事權的矛盾;同時，社區養老雖為服務業，但直接負責主體卻沒有關于社區養老招商引資等權力，政府在社區養老設施的建設上的絕對決定和主導作用，無法對所有社區的不同狀況進行完整而細致的研究分析，易導致社區養老服務設施和提供的服務批量化和模式化，造成各社區的社區養老建設千篇一律。無論是此次主要調研地濟南市，還是全國其他城市，社區受固有思想的束縛，在社區養老中嚴重依賴政府，不僅抑制了社區主體性的發揮，更遏制著社區養老的活力和動力機制，沒有獲得社會應有的認可度。
四、關于社區養老產業化的建議：
社區養老產業化的真正實現，不是對現有的養老方式的簡單推廣或修修補補，而是各地立足自身實際，真正形成有活力，有生機的以市場運作為思路的新模式。這一模式的確立需要我們借鑒前人在社區養老道路上探索的經驗，更需要我們對形式內容加以創新，真正發揮市場的活力，同時通過政府監管和形成完備科學的體制，內外雙重手段克服市場化的弊端。而目前，引入和完善市場機制和社區中介式的養老服務則是可供參考的社區養老發展路徑。
(一)在政府的助力下，引入市場機制
第一，完善政策，為社區養老市場化提供政策支持和保障。以當前稅收優惠政策為例，目前稅收優惠政策僅僅限于養老機構。根據《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發〔2013〕35號)，享受稅收優惠政策的服務業僅僅限于養老機構。《意見》中提到，非營利性和營利性養老機構享受多項稅收優惠政策，并且在征收相關的各類行政事業性收費，用電、用水、用氣、用熱費用上均享有優惠。除此之外，企事業單位、社會團體和個人向非營利性養老機構的捐贈，符合相關規定的，在納稅時也享受不少優惠。但是其他關于養老的服務業(如：健康服務業、家庭服務業)并未在文件中提及。可見除了養老機構外，各項關于養老服務業并未放在突出位置，。政府可以嘗試研究制定相關扶持政策，以更好的推進養老服務業的發展。
第二，政府相關機構應該積極作為，為社區和第三方機構的合作牽線搭橋。以濟南市為例，濟南市老齡工作委員會是濟南市委、市政府主管的全市老齡工作的議事協調機構，具有指、督促和督促各縣(市)區的老齡工作等職能。該機構可以效仿工商局舉辦的銀企見面會的活動形式，為第三方進入社區養老服務領域開路。
第三，各級政府可以考慮將老齡事業發展狀況，列入地方黨政領導干部政績考核標準中去。在2013年12月中共中央組織部的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》中，提到：考察地方黨政領導干部要看全面工作，看經濟、政治、文化、社會、生態文明建設。更加注重居民收入、社會保障等考核。而社區養老事業涉及經濟、文化、社會多個領域，是社會保障的重要組成部分。將社區養老事業發展狀況納入考核標準，無疑可以激勵政府官員投入更多的精力，促進社區養老事業的發展。
(二)構建社區中介式養老服務
社區作為中介機構，其所提供的老年人信息，將會為養老服務提供重要參考。調查顯示，老年人渴望社區養老服務能針對其養老需求。在調研過程中，在筆者就“您對社區養老工作有什么建議或要求嗎?”這一開放性問題詢問老年人時，許多老人告訴筆者，他們需要靈活的養老服務。通過深入的詢問，筆者了解到老人所謂的“靈活”，其含義就是：針對不同的養老需求，提供不同的社區養老服務。除此之外，筆者在走訪過程中，也時常碰到一些對社區養老工作非常不滿意的老年人。在交談中，筆者發現這些老人，多是因為沒有受到過社區提供的養老服務，所以才對目前社區的工作非常不滿意。特別是一些流動性的老年人，他們基本上無法享受任何的社區養老服務。雖然他們的數量并不大，但是他們的養老狀況同樣值得關注。由此可見，社區作為中介機構，其所提供的老年人信息，將是決定養老服務好壞的重要因素。
以社區作為中介機構的模式，可以降低企業進入養老行業的門檻限制，充分調動企業進入養老行業的積極性，讓社區成為老人(消費者)和企業(供給者)的中介角色，不僅是社區養老產業化的必經之路，更是整個養老行業轉型與發展的必要手段。目前，真正涉足養老業務的企業不但數量少，而且服務領域分布不均，主要集中在養老醫療和養老租賃領域，特別是
企業缺乏與老年人的溝通聯系機制，增加了企業在養老領域的產品推廣成本和市場開發難度。而社區中介式的養老服務模式，不僅建立了“企業―社區―老年人”的生產、服務和銷售的長效聯系機制，更是利用社區貼近老年人的性質，使企業為老年人的服務渠道拓寬。以奧維通信公司為例，近年來，該公司通過與南京，天津等政府老齡辦，基層民政部門和社區的合作，構建和運營養老信息服務網絡，為社區老人信息錄入，社區老人服務平臺的建設提供技術支持和服務，不僅使公司的經營業務得到拓寬，更推動了社區養老的信息化，也成為以社區為依托，政府牽頭，企業參與的社區中介式養老服務的典范。由于社區目前沒有獨立的招商引資權利，企業參與，社區依托的社區式中介式養老困難重重，但在我國基層民主自治日益完善的背景下，社區的自治不僅表現在政治上，在社會公共服務的作用也會愈加體現。通過實現社區財權和事權的統一，發揮第三方作用，而是社區醫院，日間照料中心注入市場活力，社區養老才能在形式和內容上實現長效性，而這需要我們對社區重新客觀審視，更需要政府在社區治理方面推進改革，發揮基層社會組織的活力。 任何行業，各參與者的角色定位直接關系到資源和利益的分配，只有理順社區和政府的關系，社區與企業為代表的第三方關系，實現社區為核心，為中介的政府、社區、第三方和老年人的良性互動，社區養老體系才可能成熟。我國正處于經濟轉型的關鍵節點，養老服務業雖是朝陽產業，但也面臨轉型之路。在養老行業，公益性和營利性是相輔相成，互相補充，社區養老產業化不僅沒有排斥公益性，反而讓老年人享受到更優質的服務，而這正是行業公益性的本質。所以，推進社區養老產業化，發揮第三部門作用，在彌補家居養老，社區養老的不足，實現老年人老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所樂的同時，也帶動著新的消費需求，對促進我國由粗放式發展轉化為產業結構優化升級的內涵式發展，進而促進全面建成小康社會具有重大意義。
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