防止行政治理創新亂作為

防止行政治理創新亂作為

“法律是行政機關安身立命的根本，它既是行政機關行使權力的起點，也是行政治理創新的保護傘”

　　“所謂的“網絡民意”可能都是兩邊倒的、跟風的，行政執法因民意而亂了陣腳，未依據相應的法律事實，本身就是對法律的違背”

　　2011年4月，成都市武侯區機投派出所為了摘掉“轄區車輛被盜居武侯區之首”的帽子，減少盜車案發生，每晚組織幾十人將轄區內百余輛汽車的輪胎逐一放氣，白天再安排人專門負責免費加氣。“放氣行動”取得明顯效果，盜車案沒再發生。以放氣來防盜，可謂方法新穎、動機純正、效果良好，但對于這種“創新”，我們有一種怪異感，總覺得其缺乏一種內在正當性的支撐。由此引發出的問題是：于目的和效果之外，行政治理的創新還應當具有什么樣的維度?

　　毫無疑問，當前我國的社會狀態，正在從高度的同質性邁向低度的異質性，社會事務越來越繁雜，利益追求愈加多元，與此相對應，行政機關面臨的任務日益繁重。因此，如何發揮行政治理的功效，實現社會的良善有序，成為行政機關不得不面對的問題。在這種背景之下，行政治理創新勢在必行。

　　法律是現代社會系統的子系統，一切社會生活都直接或間接地由法生成，法律構成了無所不在的基本社會事實。行政在社會治理中發揮的作用，應以社會問題的法律解決水平為標準來衡量，動機的純正、效果的良好，均不足以表征行政治理創新的正當性。因此，在法治行政的要求之下，行政治理創新應當具有法律的維度，接受法治的檢驗。

　　1.法律下的行政

　　法治社會，政府服從法律、行政受法的支配是法治的基本原則之一，因此，行政治理創新同樣應當秉承法律維度。行政治理的權力來自法律的授予，其內容受到法律的控制，行政機關只有在法律授權范圍內采取的治理措施才具有合法性。

　　法律下的行政意味著在行政與法的關系上，法律優于行政，權力法定。權力法定要求政府樹立這樣一種治理觀念：公民的權利是無限的，只要法律沒有明確禁止，公民都可以自由為之(當然還要受到道德等規范的約束);政府的權力是有限的，不僅法律明確禁止的不能為之，而且法律沒有明文規定的也不得為之，在涉及剝奪公民權利和課以義務的“不利益”時尤為如此。依據相關法律規定，公安機關有權制止危害社會治安秩序的行為。這里“制止”并未明確規定包括“放氣”的權力。“放氣防盜”于法理上多有悖逆，其最大的尷尬在于執法無據，折射出一些部門在行政治理過程中忽視法律的陋習。法律底線的失守導致權力異化、亂作為的發生，行政治理從維護權利的目的出發，卻衍生出權力凌駕于權利之上的結果。

　　2.規范中的治理

　　權力法定解決了行政治理的法律依據問題，但是卻無法評判行政機關在法律規定的權限內實施的治理手段的妥當性。從治理的現實需要出發，法律往往為行政機關規定了多種治理手段，對于這些法律所規定的手段，行政機關擁有進行選擇的余地。但是，這種選擇并不是任意的，而應當是在全面均衡各種利益關系后作出的最佳判斷，以實現其內容的“均衡合理”。這就意味著行政機關不僅應當在法律明確規定的范圍內實施行政治理，而且要求行政治理的實施應當客觀、適度，符合公平正義等法律理性，以實現規范中的治理。規范中的治理表現為禁止恣意和禁止過度兩個方面的要求。

　　禁止恣意要求行政治理決定的作出，必須有其合理的、充分的理由，所作出的決定與所要處理的事實狀態之間保持適度的關系。凡是欠缺合理的、充分的實質理由，或者說未依照“事物的本質”及“實質正義”所為的行為均屬于“恣意”。這就要求行政機關在進行行政裁量時，應當全面考慮該行政決定所涉及的各種因素，而不得考慮與之無關的因素，其中就包括不得以創新為名考慮與行政行為無關的因素。禁止過度則要求從行政治理所欲達成的目的與所采取的手段之間適當性的角度考察行政決定的合法性與合理性，在實現行政目標與所損害的個體利益之間尋求必要的平衡。也就是說，行政機關在面對多種適合達成行政目的的手段可供選擇時，應當選擇對個體利益或者損害最小的手段，最嚴厲的手段只能作為最后的手段使用。在最近引發廣泛關注的三亞“宰客門”事件中，有關行政部門前倨后恭，先是對網上投訴不聞不問，甚至發布了“零投訴”的消息，后在強大的輿論和行政壓力下，明知相應的證據并不充分，仍然作出讓涉事海鮮店停業整頓的決定。很難說這種做法就完全是基于相關因素考慮而不是迫于外在壓力的結果。不可否認，“宰客”是一種需要加以治理的亂象，順應民意進行行政治理也沒錯，但需要注意的是，所謂的“網絡民意”可能永遠都是兩邊倒的，永遠都是跟風的，行政執法因民意而亂了陣腳，未依據相應的法律事實，也不遵循正當程序作出的行政決定，本身就是對法律的違背。

　　3.法治導向的創新

　　面對轉型期我國社會管理難題，必須創新包括行政治理在內的社會管理方式，尋求一種適合我國自身發展特質的社會管理模式。

　　其實，無論是借鑒國外的經驗，還是直面中國當下的社會問題，在治理模式的選擇上，并沒有絕對優勢的模式，我們所做的一切努力都只不過是在尋求一種更善的治理途徑。行政治理創新應當是在法律許可的裁量內進行探索，需要在法治的框架內開拓。胡錦濤同志曾指出：“要把依法治國基本方略落實到社會管理各領域和全過程，善于用法律手段解決矛盾，依法保護群眾權益。”行政治理創新必然要依法進行，要在法治的范圍內進行，這是法治國家、法治社會的基本要求。在具體的行政治理創新活動中，必須堅持法治的原則，將法律當作解決社會矛盾和社會沖突的基本手段，把法治作為行政治理創新的突破口，實現行政治理過程全面法治化，逐步建構法治型社會管理模式。行政治理不僅要堅持創新思維，而且還應當秉承法治和民生本位的理念，充分調動行政在化解社會矛盾、規范社會政策落實等方面的優勢，積極推進社會管理創新，做到管理的法律化、創新的規范化，由此確保社會的規范理性與和諧穩定，最終實現社會的良善治理。行政治理手段創新的最終目的應當是維護權利的完整。對行政治理手段創新的評判，必須從法治的視角，創新必須被限定在合法和利民的范圍內，防止行政治理創新成為亂作為。

　　法律有尊嚴，社會才會有良序。在現代法治社會，若創新的手段違反法律的要求，即使目的正當、結果良好，創新也有違初衷。行政機關任何時候都不應當忘記：法律是行政機關安身立命的根本，它既是行政機關行使權力的起點，也是行政治理創新的保護傘。