試論我國自然保護區立法(2)

　　四、我國自然保護區法律完善的對策
　　（一）制定統一的《自然保護區法》
　　要完善我國自然保護區法治建設，首先必須健全自然保護區法律體系。健全自然保護區法律體系的關鍵一環就是在《自然保護區條例》的基礎上，以貫徹全面、協調、可持續的科學發展觀，建立自然保護區的長效發展機制，保護我國的自然資源、生態系統和生物多樣性，維護國家的生態安全為基本原則來制定《自然保護區法》，使自然保護區的法律地位從目前的行政法規上升到法律層面。使之能與其他相關環境法律相協調，發揮好自然保護區基本法的作用。以保護區基本法的形式確立保護區的基本原則，管理體制、資金投入體制、資源保護和利用等基本制度。同時，針對不同的國家級自然保護區，開展“一區一法”立法工作，增強保護區工作的針對性和可操作性，使得自然保護的各項法律法規形成科學完善的體系。
　　（二）確立可持續發展的立法指導思想
　　我國已經確立了可持續發展的國家戰略，包括自然保護區管理在內的各項工作均應以其為指導。在我國現有自然保護區管理的相關立法中應改變“嚴格管理”的立法思路，確立“保護與利用相結合”的可持續發展的思路，體現自然保護區的多元目標和最終價值追求。同時，相關配套行政法規、規章和技術標準也應進行相應的調整，使整個自然保護區法律體系的指導思想從“嚴格保護”的立法思路調整到“可持續發展”的立法思路上來。
　　（三）完善自然保護區的管理體制
　　我國采用的是綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。自然保護區具有兩個方面的特性：一是公共屬性；二是環境資源的生態屬性。因此，在自然保護區立法中既要充分考慮我國現行的管理體制，又要考慮自然保護區的環境資源的特性。在設置管理機構及其權限時要注意考慮強化綜合管理部門權限的問題同時也要加強與分部門管理權限相協調，這樣才能避免制度設計缺陷造成的矛盾。可以從以下兩個方面入手：第一，明確環境監管部門在管理體制中的地位，理順同其他相關部門的關系，明確“綜合管理”的內涵。環保部門對自然保護區綜合管理兩大重要職責：一是對其他主管部門監督，二是協調各分部門利益。因此，賦予環保部門相應的權力就是解決問題的關鍵。具體來說在設計制度時可以在環保部門建立統一的行政執法機構，建立跨行政區劃的自然保護區協調機制，打破部門界限、行政區劃界限，使管理機構在保護區范圍內獲得統一的管理權、行政執法權，使其保護職能與生態系統的整體性相符合。通過將國家級保護區的經費納入中央的預算并，并由統一的管理部門專款撥款等措施弱化保護區對地方政府的依賴，進而增強其管理權限和獨立性，最終實現強化環保部門的綜合管理職能。第二，明確管理機構的性質、職責和權限，目前自然保護區管理機構兼具行政執法、管理、經營等多種職能，是一個同時具有行政、事業、企業等多職能的特別機構。針對這一現狀，應以立法的方式剝離保護區管理機構的經營權，明確其行政執法機構的性質。
　　（四）完善自然保護區管理法律制度
　　1.完善自然保護區土地管理機制。土地管理是建立、管理自然保護區的首要問題。而我國自然保護區土地權屬現狀表明我國確立具體的自然保護區土地權屬處理機制已經勢在必行。自然保護區土地權屬處理機制的建立可以在立法層面上得到解決，除了完善補償制度，提高征地補償標準和損失賠償標準外，最為重要是的要引入管理協議制度。管理協議制度既可以使自然保護區管理機構對無法獲得土地權利的區域獲得管理權限，對自然保護區進行有效的管理，同時又能協調自然保護區與周邊居民的利益沖突。
　　2.自然保護區的籌融資渠道和資金保障機制。自然保護區的資金問題是制約自然保護區發展的突出問題，我國目前自然保護區的資金投入總量嚴重不足的現狀與我國的法律、法規不健全有著密切的聯系。在建立資金保障機制時必須以法律的形式明確中央和地方的資金投入比例及對經濟欠發達地區的特殊扶持政策。自然保護區的建設不僅僅是政府的問題，同時也是公眾的問題。所以應以法定的方式明確政府投入和非政府投入的籌資渠道、方式、使用的范疇、監督程序和違法責任，把自然保護區的資金保障機制納入法制化的軌道，這樣才能從根本上解決這個重要的問題。
　　3.建立和完善公眾參與機制。我國的現行環境立法中只規定了單位和個人檢舉權、控告權，而且此類規定都過于抽象，缺乏具體的實施和監管機構、程序、救濟途徑和法律責任。通過建立具體的、可操作的自然保護區公眾參與機制，能有效提高公民參與保護區管理的法律意識，有利于促進執法工作，能使社會效益和環境效益更好的統一。在自然保護區的管理方面，我們應該借鑒國外的自然保護區社區共管的先進經驗經驗，在我國實行合作共管，最大限度的發揮社區及其居民的力量促進自然保護區的建設。