2017公共事業管理論文
2017公共事業管理論文
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2017公共事業管理論文全文
摘要：隨著我國社會經濟的快速發展，現有的農村社會保障制度難以有效應對農村日益嚴峻的社會風險和滿足農民迫切的社會保障需求。特別是受金融危機的影響，使本已十分薄弱的農村社會保障雪上加霜，農村社會保障的形勢不容樂觀。面對當前的嚴峻形勢，我們應未雨綢繆，進一步完善農村社會保障體系，防止引發新的社會矛盾，釀成社會危機，實現農村的可持續發展。本文深入剖析了農村社會保障存在的問題，提出在農村社會保障管理、立法、資金籌集等方面的農村社會保障對策，指出農村社會保障制度完善對農村經濟可持續發展的重要作用，充分發揮農村社會保障“安全網”和“穩定器”的作用，完善農村社會保障體系，以期維護農村社會穩定，促進農村經濟發展，同時為我國農村社會保障制度的完善提供一定理論指導。
關鍵詞：農村社會保障;問題;對策
“三農”問題是構建社會主義和諧社會的重要因素，建設社會主義新農村是未來一個時期解決“三農”問題的新政策目標。《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》的文件指出，“十一五”時期是社會主義新農村建設打下堅實基
礎的關鍵時期，是推進現代農業建設邁出重大步伐的關鍵時期。由于歷史原因我國城鄉之間在生產水平、收入水平和生活方式等方面存在現實的差別，城鄉的“二元結構”和不平等的“國民待遇”嚴重限制了農村城市化的進程，農村社會保障的滯后也成為制約我國全面實現現代化的瓶頸。
而目前我國國內正處于工業化、城鎮化深入發展的重要時期，人民生活總體上達到小康水平，但我國仍有數量龐大的農業人口，農村貧困人口有4000多萬，農村的貧困問題不容忽視。黨的十七大確立了到2020年絕對貧困現象基本消除、人人享有基本生活保障的目標，提出了著力保障和改善民生、加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的要求，在全面建設小康社會的進程中，在以工促農、以城帶鄉、統籌城鄉發展的重要階段，在當前遭受國際金融危機沖擊、大量農民工返鄉、農村居民收入增長放緩的形勢下，農村社會保障的形勢更加嚴峻。
因此，健全和完善現代農村社會保障制度成為建設社會主義新農村的基礎和鋪墊。切實加強農村社會保障制度建設，不僅十分必要，而且顯得非常緊迫。
1 農村社會保障的內涵
1.1 農村社會保障的概念及內容
農村社會保障是我國社會保障制度的一個重要的組成部分。它是指國家為了保持經濟發展和社會穩定，對農民在年老、疾病、傷殘、失業、遭遇災害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會依法給予物質幫助，以保障農民的基本生活的一種社會制度[1]。
實際上，我國并不存在現代意義上的農村社會保障，農村社會保障的社會化程度很低，家庭保障和土地保障在很大程度上替代著社會保障。家庭保障是指家庭成員之間、親戚之間的相互幫助，是一種最原始的社會保障。土地保障是指農民把土地不僅作為生產資料，還作為生存保障資料，通過土地耕種的收益來維持生存。隨著社會經濟的發展，家庭規模縮小，人均可耕地減少，家庭保障和土地保障的功用減弱，迫切需要建立完善社會保障制度。
目前我國農村社會保障的項目包括農村社會救濟、社會優撫、農村五保、新型農村合作醫療和少數地方推廣的農村社會養老保險和最低生活保障
1.2 健全農村社會保障制度的意義
對于中國農村建構什么模式的社會保障制度，學術界進行了很多探索，為中國農村構筑完善可行的社會保障制度提出了不少有價值的建議。不過這些建議大都建立在解決應急問題上，雖然可以解決燃眉之急，但缺少全盤考慮。健全農村社會保障制度可以使中國農村公民的社會保障實現公平待遇，而且有利于實現土地流轉和增加農業投入，對實現以效率為基礎的現代農業也大有幫助。學術界對公平與效率的一直處于兩難選擇。健全農村社會保障制度對實現公平和效率的對接具有一定的理論指導意義。
隨著工業化、市場化的發展，中國社會由“行政主導型的二元結構”轉變為“市場主導型二元結構”，面對固化的制度(二元結構)和市場失靈，農村公民面對著更多的生產生活風險，傳統家庭保障模式已經難以為繼。生產社會化使農村公民的生、老、病、殘等事故已不再完全是私人性質的風險，而是一種社會風險，因此國家構建農村社會保障制度是一種適時和必然的選擇。切實做好新時期的農村社會保障工作，是全面建設小康社會、推進國民經濟持續健康發展以及構建“和諧社會”的必然需要。完善農村社會保障制度有利于擴大內需，促進農村經濟發展，增加農民收入，保障公平性，維持農村穩定。要實現黨的十七大確立的到2020年絕對貧困現象基本消除、人人享有基本生活保障的目標，我們任重而道遠。因此，當前談我國農村社會保障制度建設具有十分重要的現實意義。
2 當前我國農村社會保障體系的現狀及主要問題
隨著改革開放的不斷發展和深化，我國與國際社會的聯系日益密切，社會經濟各方面都發生了翻天覆地的變化，社會主義新農村建設正如火如荼的展開，農村社會保障也有了很大的發展，我國目前已建立了農村社會保障制度的基本框架，最低生活保障等社會救助制度、新型農村合作醫療保障制度也取得了顯著的成效，但就整體而言，我國農村社會保障制度尚處于探索階段，現有的農村社會保障制度離農村和農民的需要仍有很大差距，許多制度尚未成型。農村社會保障制度的局限性十分突出，具體來說有以下幾方面的問題。
2.1 農村社會保障制度不健全，覆蓋面窄
農村社會保障除傳統的社會救助、優撫保障外，其他社會保障基本全無，至今仍未建立真正意義上的農村社會保障制度，農民承擔天災人禍的能力難以樂觀，有的甚至弱不禁風。目前農民最迫切需要的社會保障仍十分薄弱。有資料顯示，30%的城鎮居民享有80%的社會保障，而70%的農村居民只享有20%的社會保障。近年來，雖然新型農村合作醫療已經在全國大部分農村地區推廣實施，農民的看病難、看病貴的問題得到了一定的緩解，但與農民的需求仍有較大差距，農村社會保障乏力、形式相對單一的狀況沒有從根本上改變，大多數農民還無法享受到其他社會保障[2]。且長期在農村實行的“五保戶制度”等社會救助和社會優撫應保未保的現象普遍存在。
在農村勞動力轉移過程中，一部分農民處于社會保障的真空狀態。改革開放以來，農村大量的剩余勞動力紛紛涌向城市，對城市的經濟建設做出了突出貢獻。目前我國約有2億多農民工，但他們卻被排斥在城市的社會保障體系之外，成為城市化的犧牲品。可以說，他們沒有任何保障可言，他們干的是最險、最苦、最累的活，而人身權利、經濟權利、甚至生命都得不到保障。游離于城鎮社會保障體系之外的農民工，成了城市中最脆弱的群體，這與他們為城市所做出的貢獻極不相稱。當前，
金融危機使農民工大量的失業返鄉，農民工的處境更加艱難，亟需為其建立基本的社會保障制度。
2.2 管理體制混亂，效率低下
目前，我國農村社會保障管理呈現出政出多門、各自為政的局面，城鄉分割、條塊分割、條塊之間既無統一的管理機構，也無統一的管理辦法。如優撫安置和社會救濟歸民政部門管理，養老保險歸勞動和社會保障部門管理，醫療保障歸衛生部門管理，形成了“多龍治水”的管理格局。管理體制的不順，造成現有的農村社會保障項目雖然不多，但具體制定政策、掌握政策和執行政策的機構卻不少。由于這些部門所處地位和利益關系不同，看問題的角度不同，工作中經常發生摩擦和矛盾。有的項目誰都爭著管，從中受益;有的項目又誰都不愿意管，相互扯皮[3]。
此外，農村社會保障管理水平的低下，還集中體現在保險基金的管理上。按照國際上通行的做法，保障基金的征繳、管理和使用三權分立、互相制衡，以保證基金的安全性、流動性與收益性。但是，我國農村社會保障基金在大多數地方是征繳、管理與使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，致使基金的使用及保值增值等面臨諸多風險。有的將社會保障基金借給企業周轉使用，有的用來搞投資、炒股票，更有甚者利用職權貪污農民繳來的“養命錢”，從而造成基金大量流失，嚴重影響基金的正常運轉，并在農民心中造成極壞的影響。因此，亟待對農村社會保障進行科學規范的管理和監督。
2.3國家責任缺失，不公平性突出
現代社會保障制度的責任主體是國家和社會。而作為我國社會保障體系兩個有機組成部分，國家在城鎮社會保障和農村社會保障構建中承擔的責任卻相去甚遠。在國家的立法推動和資金支持下，現階段城鎮已經初步建立起比較完善的社會保障體系;而在農村，在生活著9億農民的農村，國家卻以財力有限、農民有土地保障和家庭保障等為借口，除了提供一些最低水平的具有應急性質的社會救助外，將廣大農民拒之于現代社會保障的門檻之外，這充分顯現了社會公平機制的扭曲。由于政府責任的缺失，城鄉差距不斷擴大、不同社會群體的差距不斷擴大，現有的農村社會保障僅僅能夠解決農村保障對象的生存問題，無法從根本上解決社會公平和發展問題。
2.4農村社會保障資金嚴重缺乏，籌資渠道不合理
農村社會保障的資金來源主要有兩個方面：一是參保農戶自己集資，二是政府的財政撥款，籌資渠道相對單一。由于農民生活水平普遍較低，因此參保的集資數目就十分有限了，主要還是要靠政府財政支持。但我國農村人口眾多，基數過大，政府財力有限，僅僅靠財政撥款來解決農村社會保障問題是不可能的。這就需要一部分社會投資，主要是來自企業單位投資。在經濟欠發達地區的農村，鄉鎮企業的發展本身就很困難，再鼓勵他們進行當地農村社會保障的投資，這種可能性也較小。對于城市大眾型企業，沒有政府政策上的支持，自愿投身于這種公益事業的就更少了。資金的嚴重缺乏阻礙了農村社會保障的推進。我國政府用于社會保障的比例是世界最低的。中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國只有10%左右，而這10%的投入絕大部分給了城鎮職工。由于長期以來國家對農村投入過低，農村社會保障資金的重要來源實際是依靠傳統農村的集體補助和投入。但改革開放以來實施的土地家庭承包經營制使集體經濟力量受到嚴重削弱，特別是貧困地區的財政能力和集體經濟實力有限，已無力承擔當地農民的社會保障資金。
2.5 立法進程緩慢，農村社會保障無法可依
我國現階段社會處在發展變革之中，由于經濟體制轉型，原有的農村問題依然存在，新的社會問題如老齡化、看病難看病貴、失地農民問題、農民工問題等又日漸突出。但現有的法律保障制度尚不健全，主要依靠行政規定，立法進展緩慢，國家缺少完整的社會保障法律體系。從目前我國農村社會保障立法的狀況來看，一個突出的表現是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序。我國政府自1998年開始設立勞動和社會保障部，但迄今還沒有一部專門涉及農村社會保障工作的基本法律，在國務院已經制定的條例中，也極少涉及規范社會保障制度的法規。雖然我國過去在農村社會保障工作方面形成了一些法規、條例和規章，但多是單項的，功能單一，缺乏力度，沒有形成有機的法規體系，而且地區不同，內容亦有所不同。由于農村社會保障尚未立法，更沒有形成法律體系，使得目前農村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地
3 構建我國農村社會保障體系的對策
3.1 建立與我國國情相適應的農村社會保障制度
當前我國仍處于社會主義初級階段，屬于發展中國家，各地的經濟發展極不均衡。不同地區農村集體和農民個人的經濟能力懸殊。在這種情況下，要建立統一的農村社會保障制度是不現實的，只能根據各地經濟發展狀況，因地制宜，形成各地區層次不同、標準有別的社會保障制度。首先，完善作為社會保障最后防線的最低生活保障制度。對那些因為疾病、災害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保證他們的基本生活。在確定最低保障標準時，應根據保障基本生活需要及政府和社會的承受能力制定制度化的標準。
其次，促進農村新型合作醫療的可持續發展。新型農村合作醫療的籌資水平應該和經濟發展水平、農村居民收入水平相適應。并實現和經濟增長的同步、同比提高。使之明確、規范、制度化，可以長期保持穩定;因地制宜，結合實際，不斷完善合作醫療方案，改善農村醫療衛生服務條件，提高農村衛生服務質量，滿足農民群眾的醫療需求。
第三，率先實現農民工社會保障的城鄉一體化，促進農民工就業。農民工是我國工業化、城鎮化過程中的一個特殊群體，金融危機使大量農民工失業返鄉，給他們的帶來很大的影響。為此，我們需要高度重視與這一群體相關的社會保障制度建設。當前農民工群體內部已經發生了分化，建立適合農民工特點的社保制度，必須堅持分類指導。對完全市民化或城市歸屬意愿強烈或有正規和穩定就業的農民工，可直接納入城市社保體系。對回流性強的農民工，要保障其在城市的基本生存，要以較低標準和流動賬戶來實現回鄉后的保險轉換。對一般流動性較大的農民工，可設計“便攜式”個人賬戶，降低參保門檻，建立社會統籌部分隨個人賬戶轉移的制度，提高參保積極性。這些舉措有利于解決農民工的后顧之憂，實現農民工城鄉之間的自由流轉，促進農民工就業[4]。
3.2 規范農村社會保障的管理，強化監督
農村社會保障中存在的問題以及農民投保的熱情不高，與農村社會保障管理體制不規范有密切關系。因此，要使農村社會保障事業健康發展，就必須在強化農村社會保障制度制衡機制上下工夫。首先，加強農村社會保障管理機構建設，建立全國統一、權威的農村社會保障管理機構。其次，完善農村社會保障的監督體系，這是農村社會保障制衡機制的主要組成部分。農村社會保障的監管是指各有關方面對社會保障經辦部門的管理過程和管理結果進行評審、鑒定，以達到社會保障政策的落實與目標的實現，確保各有關方面的合法權益，提高社會保障管理效益。再次，加強農村社會保障機構隊伍建設。通過內部提高職工素質和外部引進專業人才的途徑，努力塑造和培養一支適應專業化、現代化、市場化管理需要的專業隊伍。
3.3強化政府責任，促進社會公平性
政府在推動農村社會保障發展，促進社會公平方面有著不可替代的作用。政府介入社會保障領域的首要和基本的目標是進行收入再分配，追求社會公平，以維持社會可以接受的收入分配差距[5]。城鄉居民收入不平等和社會地位不平等是中國社會的主要問題之一，甚至有可能是一系列不平等問題中最主要的問題。只有通過政府強有力的組織，完善農村社會保障制度，調整社會經濟政策，特別是國民收入分配與再分配政策，才能防止收入差距繼續擴大。同時政府應當利用其強制權明確社會保障的權利義務關系，矯正市場失靈，并將由此造成的社會影響降至最低程度。我國國家與社會并沒有完全分立，農村社會保障應當與城市社會保障一樣是由具有普遍性的國家而非由特殊性的農村社會來承擔的。盡管國家有時只是“虛幻的共同體形式”。但是，在普遍認可國家是民主的國家、代表的是全體勞動者利益的基本前提下，就無法放棄國家對維護社會保障的第一主體責任。
3.4 建立多元籌資渠道，完善籌資機制。
是否具備足夠的資金，是農村各項社會保障制度能否正常運行的關鍵，也是能否滿足廣大農村居民各種社會保障需求的經濟基礎。鑒于我國的國情和經濟水平，現階段農村社會保障基金的籌集必須貫徹國家、集體、個人三者合理負擔的原則。從國家的角度，必須體現政府的財政責任，因為國家是農村社會保障的責任主體。鑒于國家財力有限，國家承擔的這部分資金可通過開征社會保障稅、發行國債和社
會保障彩票、征收個人所得稅、利息稅、遺產稅、證券交易稅以及部分國有資產和國有企業收益，包括上市公司國有股減持的部分所得中解決[6]。
由于存在地區差異，各省(市)可自行決定地方各級政府對現行個人賬戶提供配套資金的比例和數額。從農村集體經濟的角度，集體也應承擔一部分農村社會保障資金。集體承擔的部分主要來自鄉(鎮)村辦各種企業的利潤及集體經濟的積累等。對于經濟發達地區，集體補助是不成問題的;而對于集體經濟力量比較薄弱、鄉鎮企業又少的地區，集體補助還是問題，在這種情況下，各級政府應克服困難，多方籌資，盡力扶持。最后，針對農戶繳費難的問題，可以采取“實物換保障”的辦法，根據不同的對象采取不同的方式。這樣，可以有效解決農村社會保障資金短缺的問題，加快農村社會保障建設的步伐。
3.5加強農村社會保障法制建設，使農村社會保障有法可依
要使農村社會保障制度走向規范化的道路，必須加快制定符合農村實際情況的法律法規。但我國至今還沒有出臺專門的社會保障基本法，從而使社會保障工作在農村的開展極其緩慢。那些作為目前農村社會保障制度主要法律依據的行政規章之間缺少必要協調，不能形成配套的法律體系，導致實踐中有許多問題無法可依。
當前應盡快就農村社會保障的基本范圍、保障對象、保障待遇和標準、參保者享受的權利和義務等方面制定完善的法律，使廣大農民的社會保障工作，做到有法可依。與此同時，建立健全農村社會保障的法律監督和實施機制也是推進農村社會法制建設的必然要求[7]。我國現行農村社會保障制度中法律監督機制薄弱，主要體現在缺乏對農村社會保障基金籌集和運營的監督，導致保障基金的管理混亂，違規投資和違規使用基金現象在一些地區大量存在。
4 結語
農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，是全面建設小康社會的重要內容，是落實科學發展觀、建立和諧社會的需要，是實現農村穩定的重要保證。進一步完善農村社會保障體系，對于擴大內需，拉動經濟發展，盡快擺脫金融危機對我國的影響，實現農村經濟的可持續發展，扎實推進社會主義型農村建設，都具有非常重要的作用。
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